2017：欧盟监管谋变

　　现在应该在欧盟银行监管改革取得进展的基础上，在银行业、资本市场、财政信息共享、结构性经济政策等方面建立更为一致的监管框架

　　自2007年欧盟金融系统严重失调以来，整个经济和金融体系陷入长达十年的动荡状态。直到目前，欧盟才慢慢从这个泥沼中爬出来。但金融和财政的混乱又演变为破坏性的政治事件，给经济和金融领域制造了许多挑战。

　　在近期的政治事件中，至少有一件会产生持久性的影响，那就是英国脱欧。此外，欧盟在政治方面也存在许多挑战，但它们是否会成为长期问题仍有待观察。英国脱欧产生的初始政治影响已经基本被欧盟其他成员国消化，这超出了包括我在内的许多观察家的预料。脱欧公投结果公布时，大多数人都感到震惊。目前来看，这种破坏欧盟一体化进程的势头还没有明显向其他国家蔓延。鉴于伦敦一直处于欧洲金融市场的核心地位，毫无疑问，英国脱欧意味着欧盟金融格局的重大变化。

　　2017年很可能标志着欧盟长达十年的金融动荡期的结束。葡萄牙和意大利银行部门风险正在朝着正确的方向解决。关于持续援助希腊的谈判依然在艰难中进行，但结果不大可能演化为2015年曾出现的那种不理智政策（比如让希腊破产）。虽然英国脱欧给欧盟金融体系制造了巨大的挑战，但是考虑到有足够的时间进行结构适应和预期调整，英国脱欧不太可能产生巨大的金融不确定性。综合来看，2017年欧盟局势基本上是可控的，不太可能像过去十年那样性命攸关。当然，欧盟依然存在可能引发严重金融不稳定的尾部风险，例如法国极右翼的抬头。

　　进一步改革的必要性

　　即使接受了这个相对温和的评估，欧盟也没有任何自满自足的理由。欧盟离恢复正常经济和金融状态还有很长的路要走。最明显的标志就是欧洲中央银行（ECB）非常规货币政策的延续。ECB系统现有结构不可能一成不变，在其恢复健康之前，金融格局将会经历重要变化。

　　所以，想要恢复正常，需要制定一个切合实际的行动计划，还应当从过去十年的危机中吸取教训。欧盟数国即将举行重要选举，预计2017年将是有关国家就欧盟政策展开激烈讨论的一年，以保证新政府在当选后能够实施有效的政策措施。

　　在欧盟层面的政策行动不应被认为是过于激进的。经验表明，欧盟治理模式的重大转变，只有在巨大的短期压力之下才会发生。如前面所强调的那样，这种压力在未来一年应该不会出现，至少从目前的情形来看是这样。特别是，近期应该不会出现对条约的修订。事实上，在英国脱欧谈判结束之前，任何欧盟条约的修订都是非常危险的。

　　同样，预期不会出现欧盟的财政联盟，即在欧盟层面统一债务发行和统一财政收入的全面合作机制。欧元区在财政方面的合作非常有限。虽然有一些长期的财政合作制度，例如关税和糖税，但这些机制还远不是一个完整的合作框架，也不能期望目前这些妨碍欧元区出现真正财政联盟的政治和法律因素会很快消失。

　　即使在这些限制条件内，我们仍然能够大有作为，可以在四个领域进行大胆的改革，包括更加坚实的银行联盟、重新改造的资本市场、财政政策的共同信息基础、服务领域单一市场等。本文将深入讨论这四个可能的改革方向。

　　钢铁般坚实的银行联盟

　　银行联盟是指在欧盟层面（这里具体指欧元区层面），将银行业的政策工具汇集起来，以打破银行和主权国家之间的恶性循环。欧元区国家领导人在2012年欧盟峰会的标志性宣言以及后续声明中屡次提到这个问题。如此清晰的政策表达来源于2012年中期政策突破之前那几个月的痛苦教训。在2011年下半年至2012年上半年期间，国家银行系统和相应的主权债务发行者之间的金融联系产生了一种传染性的不稳定动态机制，这种机制可能被打上政府对银行业部门的隐性担保、金融压抑或者银行国有化等种种标签，当时的情形几乎导致欧元区货币一体化进程不可逆转的崩塌。只要真正的财政联盟不可能进行，银行联盟最终也就成为打破这一恶性循环的唯一正确手段。

　　几项重要的政策行动来源于这一共识：创建一个全新的银行业监管体系（也被称为单一监管机制），这个体系的核心为欧洲中央银行。从公共财政救助银行危机，到公共财政与私人股东等利益相关者共担风险，这一实践在2014年《银行复苏和清算指令》中实现。通过建立单一清算委员会和单一清算基金，对受困的欧元区银行进行清算，现在这两个机制都已经运行一年有余。虽然已经有了这些突破性的成就，欧盟的银行联盟仍然不够完善，它仅能够减轻主权国家同银行间的恶性循环，但是不足以彻底打破这一恶性循环。要达到这一目的，还需要进一步的改革。

　　现在没有足够的时间讨论这些措施的细节问题，但是它们至少应该包含三个维度。第一，发生危机时共同承担银行损失的框架在欧盟成员国之间应该更为一致，这需要统一银行破产清算方面的法律。第二，监管部门应该确保政府不能获得便宜的银行融资，所以应该针对银行持有主权国家债务头寸建立有约束力的监管框架。欧元区不能够将这些监管委托给巴塞尔委员会等国际机构，因为问题就聚焦在欧元区银行的主权债务头寸，从本质上看是欧元区独有的。第三，需要一个明确的风险共享机制，以降低地方银行问题引发主权债务危机的可能性。为此，应该采取多种不同形式，包括根据欧盟委员会2015年建议的路线创建欧盟存款保险系统，这将是欧盟稳定机制以及未来欧盟存款保险制度的补充。

　　这三个维度是相互依存的，虽然它们的实施需要分阶段进行。此外，银行联盟架构需要在权利下放原则和均衡性方面多下功夫，以确保小银行遵守高度审慎的监管标准，减少不必要的负担。

　　资本市场联盟2.0

　　欧盟资本市场联盟（CMU）于2014年6月份被首次提出，主要目的是降低欧盟金融系统对银行融资的过度依赖。英国脱欧使CMU改革的紧迫性大大增加。

　　欧盟大部分金融市场活动都在伦敦这个金融中心进行，统一被英国政府监管。英国脱欧之后，欧盟将面临监管分散化的风险。不同的国家采取不同的监管方式，这将导致监管漏洞、欧盟政策执行力下降、融资成本上升等问题。

　　银行间接融资占欧盟金融市场的比例很高，银行联盟本身不可能解决上述问题，因为其很多方面都与审慎监管无关。例如，金融衍生工具的监管基本上是由证券业监管机构来执行，而不是审慎监管机构。而且在大部分欧盟国家，二者是相互独立的机构（虽然在德国不是）。英国脱欧后，CMU的重建应该将重点放在整体监管架构的改革上（可能的话辅以监管协调），以实现对金融市场的整体监管。

　　在具体实践中，需要加强对欧盟证券及市场管理局（ESMA）的改革力度，使其成为证券领域真正的政策制定中心。一些政策决定权依然存在于欧盟各国内，但是在ESMA要形成一个超然于各个国家之上的监管机制。

　　此外，应允许建立位于第三国（例如英国）的监管机构，以允许ESMA和ECB等欧盟监管机构对欧盟之外的市场基础设施进行监督，只要这些市场基础设施对欧盟的金融体系有着关键影响。美国的监管制度就是如此，它可以直接监督检查伦敦或其他关键市场基础设施。欧盟应该向美国学习经验，从自身短板中吸取教训，重新修订该领域的监管框架。

　　财政政策的可靠信息基础

　　正如前文所述，现在建立财政联盟是不现实的。财政联盟的建立需要经过翔实的研究，欧盟显然在政治上尚未做好准备。而且在没有财政联盟的情况下，欧盟也能够完全克服其现有挑战。但这并不意味着为提升欧盟目前不完美的财政框架就不能或者不应该做一些事情。

　　可惜的是，《马斯特里赫特条约》（后改为《稳定与增长公约》）没有按照起草者设想的那样运行。法国和德国在15年前就背离了该条约。为了更好地实现经济目标，需要对这个框架做更多的微调，但是它很快就变得过于复杂，可信度也更为弱化，当前欧盟的形势正是如此。

　　同时，欧盟似乎并没有从财政政策失误中吸取教训：希腊受各股政治势力的影响对其真实财政状况进行数次错误披露，这导致了2010年的闹剧。现在，在编制国民经济账户和国家经济数据时受到政治压力与干涉的问题依然存在。不仅在希腊，整个欧盟都迫切需要改革。

　　所以，有必要建立针对欧盟各国政府的会计和审计框架，这就需要一个强大的中央机构来保证欧盟各国政府数据信息的相关性、可比性、可靠性和可读性。会计标准应该基于权责发生制，不过欧盟使用权责发生制的国家很少，比如德国就未使用。同样重要的是，欧盟统计局应该转变为一个真正立足欧盟层面的审计机构。这些中央化的制度安排应该同样适用于国家层级以下的各级政府，因为地方政府各项数据的加总就得出综合国民经济数据。

　　欧盟层面的结构改革：服务领域的单一市场

　　欧洲单一市场政策一向在商品领域和不受管制的服务领域非常成功，但在受管制的服务领域则表现较差。随着受管制的服务业在欧盟经济中的份额不断提升，如果欧盟不能完成该领域的市场统一，将不利于欧盟经济一体化。这是因为，在管制领域，市场结构不仅被规则和政策所影响，还被如何执行和贯彻规则和政策所影响，而如何执行规则往往涉及一定程度的行政自由裁量权。如果这种行政自由裁量权掌握在国家手中，那么在不同国家之间有可能出现市场隔离。

　　“欧盟资本市场联盟2.0”和银行联盟可以提升受管制的服务业的融合度，通过在欧盟框架下完善国家权力执行机制，从而形成辐射状的统一监管模式。这种方法应该被延伸至更广范围，包括能源（如电力和天然气网络）、数字服务（如隐私保护）以及各种受监管的行业（如健康和教育服务）。

　　对欧盟监管架构进行整体改革，通过在欧盟层面建立各个行业和部门的专业机构，以实现具有约束力的决策而非松散的协调，一直以来被认为在政治上不可行。但是欧盟银行监管的初步成功已经带来了一些改变。随着英国脱欧后丧失否决权，现在可能是欧盟进行机构设置、在更广泛的部门实现单一市场目标的时机。

　　结语

　　欧盟刚刚度过了长达十年的经济动荡，现在应该考虑在欧盟银行监管改革取得进展的基础上采取更有新意的政策行动，在银行业、资本市场、财政（目前是财政信息共享）、结构性经济政策等方面建立更为一致的监管框架。

　　当然，欧盟的现状不容乐观。即使2017年欧盟没有出现新的问题，离回归正常经济和金融状态也相距甚远。这正是2017年开展一个战略性、前瞻性政策大讨论的必要性所在。欧盟合则立、分则亡。

　　（作者为彼得森国际经济研究所研究员，本文为作者在欧洲管理技术学院的授课内容。王艺璇译）

　　□尼古拉斯·韦龙（Nicolas Veron）