苏北地区发展难点与应对策略

　　近年来，苏北中心城市城区经济表现尚佳，但是县域经济整体仍有较大提升空间。因此，新型城镇化是苏北地区破解经济发展难点、实现经济起飞的唯一选择

　　苏北经济：中心城区与苏南趋近，县域发展落后

　　1.地级市中心城区经济趋近苏南，人均产出和单位面积产出较低

　　第一，中心城区经济与苏南、苏中差距缩小。近年来，苏北五市重点抓位于中心城区的园区经济，因此，虽然苏北中心城区园区经济还很难与苏南园区经济相比，但其支撑了苏北五市中心城区的经济发展。苏北五市还涌现了一批具有500亿元以上销售规模的产业和在全国具有市场竞争力的企业。目前，苏北五市的中心城区经济与苏南、苏中的中心城区经济相比，发展差距呈缩小趋势。

　　第二，地级市经济体量小，人均产出和单位面积产出低。苏北地区经济相对苏南落后，主要表现为各地级市地区生产总值小，人均地区生产总值和单位面积地区生产总值低。

　　在地区生产总值指标上，2015年只有徐州地区生产总值（GDP）突破5000亿元、盐城突破4000亿元，淮安、连云港、宿迁三市地区生产总值（GDP）均在3000亿元以内，仅相当于苏州、无锡一些所辖县市经济总量；在人均地区生产总值和单位面积地区生产总值指标上，苏北地区不论人均地区生产总值还是单位面积地区生产总值均低于苏南、苏中，是江苏经济真正的“洼地”。

　　2.苏北区域经济发展最大难点是县域经济落后

　　第一，县域经济整体发展水平偏低。苏北地区经济发展水平低下，主要反映在县域经济。2015年，苏北地区生产总值和人均地区生产总值处于相对较高水平的县市只有东台、邳州、新沂、沛县四县市。

　　从2015年人均地区生产总值划分的县市分档情况看，人均地区生产总值低于5万元的县均在苏北五市，苏北五市人均GDP高于5万元的县市，要么处于容易接受上海、苏南等地经济辐射的苏北地区南部（如民营经济起步较早的东台、建湖、金湖），要么位于交通便捷地区，要么属于资源丰富地区。

　　第二，县域经济普遍缺乏真正的支柱产业和主导产业。苏北地区经济发展水平低下，主要原因仍然是在县域经济层面。苏北21个县市，大部分处于工业化初期。从工业增加值情况看，江苏2015年工业增加值低于200亿元的县市，除了分布在苏中的扬州外，大部分在苏北地区。苏北地区许多县市基本处于工业化早期，即使有工业，也是以环境污染型产业、产能过剩型产业为主，除了一些农副食品产业（如酿酒业等）外，缺乏真正具有比较优势或竞争优势的支柱产业和主导产业。

　　第三，农村居民可支配收入少，工资性收入占比较低。尽管苏北地区城镇单位从业人员工资落后于苏南、苏中，但是考虑到物价尤其是房价等因素，城镇单位从业人员收入相对差距并不显著。2015年苏南、苏中两地区城镇单位从业人员工资只是苏北地区城镇单位从业人员工资的139.58%、118.98%，最高者南京城镇单位从业人员工资只是最低者宿迁的152.42%。

　　对照农村居民的人均可支配收入，2015年苏南、苏中分别是苏北的164.44%、121.83%，最高者苏州农村居民的人均可支配收入是最低者宿迁的200.28%。从分项比较看，导致苏北地区农村居民人均可支配收入低下的主要项目在于工资性收入、财产净收入、转移净收入三项。

　　苏北地区新型城镇化的难点

　　1.城镇化与产业化脱节，城镇化集中表现为房地产化。进入21世纪以来，随着城镇商品住房成为城乡居民最大市场需求后，苏北地区开始了以房地产业发展为核心的土地城镇化。一些县市打着“加快城镇化进程”的旗号，盲目拉大城市框架，滥占耕地、无限扩大开发区，不断扩大建成区面积，甚至在“经营城市”的理念下，大肆追求土地增值的收益，这就进一步助长了多占耕地和不合理拆迁的行为，失地农民增多和一些地方后续社会保障跟不上，已成为影响社会稳定的隐患。另外，不少县市采取“摊大饼”的方式推进城市化，一些县市建超高层写字楼、大搞“城市综合体”，一些城市以建设工业园区为名，以获取土地出让收入及相关税费为目的，大搞扩城、造城运动。盲目造城的同时，城市基础设施、产业基础和公共服务缺失，城镇化有变成“炒地皮”、“房地产化”的风险。

　　苏北一些县市的建成区与苏南、苏中一些县市的建成区面积相差无几，但是县市地区生产总值差距极大，通常有2-3倍差距。例如，2015年睢宁、滨海与丹阳建成区面积均为33平方公里，但是丹阳的地区生产总值分别是睢宁、滨海的2.37倍和2.96倍；灌云与溧阳、启东建成区面积均为28平方公里，但是溧阳、启东的地区生产总值分别是灌云的2.46倍和2.68倍；射阳与如东、海门建成区面积均为25平方公里，但是如东、海门的地区生产总值分别是射阳的1.65倍和2.245倍。另外，从行政区域单位面积地区生产总值看，苏北县市的单位面积地区生产总值仅相当于苏南一些经济发达县市（昆山、江阴、张家港、常熟、太仓）的1/10，甚至与中西部地区一些国家级贫困县市差不多。

　　2.城（镇）乡二元结构凸显。苏北地区普遍存在半城镇化现象，其实质就是苏北地区超过500万的异地进城农民既不能平等地享有所在城市市民权利，又不能割断与户籍地土地、宅基地以及与原农村集体的联系。“半城镇化”虽然减少了城镇化、城镇现代化建设的即期成本，但是增加了农民工市民化成本；解决的仅仅是农村剩余劳动力的就业城镇化（也就是非农就业化），而非人的城镇化。因此，化解城（镇）乡二元结构问题是苏北地区城镇化进程中需要迫切解决的问题。

　　3.土地城镇化快于人口城镇化。苏北地区土地城镇化明显快于人口城镇化，许多县市开发区和新城新区数量过多、面积过大，产城结合和人口集聚能力不足。

　　本来城镇化集约了人口，可耕作的土地因此可以增加，但现实情况是苏北地区城镇化进程中占用国土空间过多，基本农田和优质耕地减少过快。苏北地区以平原为主，城市主要为农田包围，城市边界任意扩张，不利于形成分工明确、布局科学的城镇体系和空间分工格局，也影响城市运行效率提高，一些县市“城中村”和“城市贫民区”问题突出。

　　苏北地区新型城镇化的方向与策略

　　1.苏北地区新型城镇化的方向

　　第一，苏北全域：网络型城镇化。随着高速铁路网络化建设推进，苏北地区网络型城镇化阶段即将到来，各个区域中心城市只有精准定位，找准差异化发展方向，才能找到终极产业和过程产业。在不久的将来，苏北地区五个地级城市都是国家高铁网上的节点城市，其中，徐州凭借“陆上交通区位优势+科研教育优势+经济总量优势”，可发展成为淮海城市群核心城市；连云港凭借“海陆交通优势+区位优势”，可发展成为淮海城市群对外门户城市和临港工业城市；淮安凭借江苏中北部（苏北+苏中）几何中心和陆上交通枢纽，可发展成为江苏中北部中心城市；盐城凭借苏北沿海经济带地理中心区位优势、沿海高速铁路（上海-青岛）和徐淮盐（徐州-淮安-盐城）高速铁路枢纽交通优势，可发展成为江苏沿海经济带工业基地城市；宿迁凭借合青（合肥-青岛）高速铁路和徐淮盐（徐州-淮安-盐城）高速铁路枢纽交通优势、农产品食品优势，可发展成为苏皖边界中心城市和苏北地区制造基地。

　　第二，中心城市：离散型城镇化。离散型城镇化也就是以某一中心城区为核心，向多个方向辐射发展，其城镇化主要特点：一是除了继续强化区域中心城市（区）的竞争力外，向多个方向的县域中心镇（城）、特色小镇（城）发展构成了城镇化核心内容；二是以非农产业为基础，发达的非农产业足以支撑整个重点镇（城）发展，并逐渐成为城市副中心；三是整个镇域经济以本土民营经济为基础，但不排斥吸收其他外来经济成份，如外来民间资本、海外资本和国有资本等。

　　苏北区域中心城市徐州、淮安、连云港、盐城、宿迁等，要以市区乃至整个市域为范围，充分利用离散型城镇化动力机制，以所辖县市城区为依托，构建“1+N”城镇群体系。

　　第三，县级市：极化型城镇化。苏北21个县级市应以县城（县市城区）为中心，集聚资源发展极化型城镇化，加速城镇化与产业化同步发展。

　　极化型城镇化以资源和人口向城区集中为主要特点：一是城镇化以县市为单位，由于许多县市的镇村主要以农业为主，只有县市城区存在少量工业，城镇化重点是完善县域城区中心功能，尤其是完善县域城区经济中心、文化中心、卫生医疗中心、交通中心等；二是在发展经济中心方面，大力发展非农产业，寻找能够带动整个县域发展的非农产业作为主导产业，同时，规划、引导三次产业合理有序健康发展；三是整个县域经济以民营经济为基础，但不排斥吸收其他外来经济成份，如外来民间资本、海外资本和国有资本等；四是城镇化主要以县市城区为主体，重点推进县市城区经济发展，把县市城区经济做大、做强，走公私合作型（PPP模式）城镇化、内外资本联合型工业化同步发展道路。

　　苏北地区经济落后根源在于县域经济不发达，而县域经济不发达在于县域工业化与城镇化滞后；县域范围内极化型城镇化重点是突出城区发展。在县域范围内的县城、中心镇和特色镇、一般乡镇、农村社区（村）四个人口聚落层次中，县市城区居于核心位置，中心镇和特色镇、一般乡镇、农村社区（村）大多没有工业，以分布满足本地需要的农村服务业为主。因此，在极化型城镇化推动下，苏北地区每个县市必须以县市城区开发区为载体，做大、做强县市城区经济，大力推进“工业化带动城镇化”和“民营资本助推城镇化”两种发展模式，积极推进中心镇、特色镇的特色产业发展，一般乡镇、农村社区（村）农业现代化。

　　2.苏北地区新型城镇化的策略

　　第一，优化行政区划和交通规划，培育新兴中小城市。首先，改洪泽县为洪泽区，推动淮安市由运河时代进入大湖时代；其次，合并丰县、沛县为副地级市丰沛市，由徐州管辖，统一整合汉源文化资源，重点建设丰沛新城，使之成为徐州北部副中心和苏皖鲁豫边界中心城市，丰县、沛县改为副地级市丰沛市两区，管辖范围与原来两县相同；再次，合并邳州、新沂两市为副地级市新邳市（名称暂定），由徐州管辖，使之成为东陇海经济带中心城市、苏鲁边界中心城市和徐州东部副中心，邳州、新沂两市改为副地级市新邳市（名称暂定）两区，管辖范围与原来两市相同；最后，一些县可改为县级市，如沭阳、盱眙、东海等县改市，扩大人口就地城镇化比重。

　　第二，加大省级财政转移力度，深入推进产业结构调整。苏北地区可以从交通区位、人力资源、产业基础、自然资源等多个维度选择发展产业。从存量产业发展情况看，苏北地区主要存量产业可概括为农业产业化型产业（板材家具、食品饮料等）、矿产资源加工型产业（煤电、煤化工、盐化工等）、外来转移型产业（化工、造船、纺织服装、电子装配、医药、石油化工、钢铁等）、新生发展型产业（汽车、工程机械、风电装备、光伏等），但这些产业有的属于资源枯竭型产业、水土不服产业、产能过剩产业，必须找到与苏北地区交通区位、人力资源、自然资源、产业基础和市场需求匹配的能够持续发展的产业，对存量产业进行筛选和排序。

　　苏北地区应当逐步通过产业发展（定期规划和年度计划），政策制定，吸引农民工、大学毕业生返乡创业就业，政府通过一切办法解决小微企业在创新创业过程中遇到的市场准入问题和“融资难、融资贵”问题。对于淮河-苏北灌溉总渠以北的真正苏北地区，要加大省级财政扶贫转移力度，提高国家级贫困线以下人口补助标准，对于留守妇女、儿童、老人问题，要引起各级政府高度关注；降低创新创业门槛，对于主要解决就业问题的小微企业和创新创业型小微企业，实行企业所得税低税或免税政策；对于承接苏南以及其他地区适宜苏北发展产业，给予一定财税减免和土地建设指标，尽一切可能降低企业因产业转移造成的成本上升；对于农民工、大学生返乡创业，既要降低税负，同时，政府要放宽市场准入门槛，并成立创业引导基金，通过政府搭建平台，加强企业与银行对接，解决小微企业融资问题。

　　第三，引导和支持民营企业以多种形式有序参与城镇化建设。民营企业参与小城镇和新农村社区建设，解决了城镇化过程中“钱从哪里来、人往哪里去、持续发展的内生动力是什么”等瓶颈问题。民营企业将自身的优势与城镇的特点相结合，发展适合城镇的工业、商业、旅游业等产业，为城镇可持续发展奠定了产业基础；民营企业参与小城镇建设，改变了农民的生产方式、生活方式；通过土地流转，农民由一家一户的传统农耕方式转为现代化、规模化的生产方式，加速推进传统农业向现代农业转变；农民搬进现代化社区，提高了生活质量，并享受市民的公共服务和社会保障，农民成为企业员工有了工资性收入，加入了农业合作社有了分红收入，土地出租有了固定的财产性收入。倡导采用PPP模式，鼓励民营企业积极参与城镇的供电、供水、道路、通信、燃气、热力、垃圾污水处理等项目的投资建设。

　　第四，全面系统规划，有效对接新兴产业与新型城镇化。城镇化也是转变发展方式的过程，苏北地区要将新能源、智慧城市、循环经济解决方案和连锁商业、连锁医疗和养老、连锁技术服务等新产业、新业态、新商业模式等引入城镇规划，高质量、高起点地推进城镇建设。鼓励工业企业、房地产企业和商业企业组团式参与苏北地区城镇综合规划和建设，使苏北地区在城镇化过程中三次产业协调发展、工业化、城镇化、信息化、农业现代化同步发展。充分调动民营企业创造性，探索更加丰富多彩的城镇化建设模式，如创新中心城市老城区、中心城市新城区、中心镇（城）、特色小镇（城）建设模式，避免千城一面、千镇一业。

　　第五，加强规划管理，建立城镇化可持续发展的指标评价体系。一是银行针对城镇化特点设计新的信贷品种，区别于一般房地产贷款，对参与基础设施建设、新农村建设等领域的民营企业给予信贷倾斜，开发农村消费金融产品；鼓励发展民间金融，大力发展村镇银行、社区银行、小额贷款公司、农村担保机构等小微金融，以小微金融服务小微企业创新创业。二是降低参与城镇化建设民营企业的税费负担，对参与苏北偏远贫困地区城镇、新农村社区建设，以及参与城镇准公益性和经营性基础设施、公共服务的企业给予所得税优惠。三是按照市场规律建立多主体、多元化融资渠道，防范地方融资平台风险，支持设立新型城镇化产业投资基金。

　　（作者为河海大学区域经济研究中心主任、中国民营经济研究会专职研究员）

　　□刘奇洪