80亿投入能否摸清人口家底
- 来源:瞭望东方周刊
- 关键字:80亿,摸清,人口,家底
- 发布时间:2010-12-09 13:31
2010年第六次全国人口普查推进到今天，在顺利完成浩浩荡荡的入户访谈后，又进入了细致的复查阶段。
这项前后历时三年多、全国各级财政投入或将达到80亿元的国家工程，能否圆满完工？对此，公众充满期待。
流动人口挑战普查准确性
如果仅从各项投入来看，人们有理由对此次新中国成立以来规模最大、动用人员最多的全国人口普查报以期待，特别是将误差率控制在合理范围内。此前已有媒体报道说，第六次全国人口普查数据误差率将不会超过千分之五。
1982年“三普”的净误差率为千分之零点一五，1990年“四普”净误差率为千分之零点六。
第五次全国人口普查办公室专家咨询组组长孙兢新在接受《望东方周刊》采访时表示，从理论上讲，自“三普”开始，中国就已拥有了完整的质量管理系统，试图确保准确性。但在实际操作中，数据准确性一直遭遇着各种挑战。
人口普查的数据准确性在2000年“五普”遭遇了最为严峻的挑战。全国人口普查入户调查前都会安排一个摸底过程，通常摸底的人数和最后登记的人数基本相当。然而，“五普”摸底数据汇总上来后却出现了预料不到的情况：总人数少了。
“人口统计有连续性，除了‘四普’数据，每年国家还有一个千分之一的人口抽样调查。1999年的抽样调查结果是12.59亿，这个数字是各方面基本认可的。2000年的普查结果不会比这个少。”第五次全国人口普查办公室主任卢春恒向本刊记者解释说，“搞人口普查首先要交人口总量。总量如果不够，就没法交账了。”
为了解决这一问题，全国普查办要求各地紧急复查补漏。原先规定10天的普查登记时间，复查补漏又用了20天。通过“事后质量抽查”推算，“五普”的漏报率达到了1.81%，比“四普”漏报率扩大了30倍。
事后，卢春恒和同事们总结漏报原因，最终发现是在方法上出现了问题---“五普”首次使用“常住人口”的概念统计人口，其中规定居住半年以上或离开户口登记地半年以上就算“常住人口”。
“但是一个流动人口，年初离开原住地，待了几个地方，每个地方都不超过半年，这样他在哪都不算常住人口。结果在流入地、流出地都没登记。而且很多地方也不愿意多算，怕人口指标冒了。最终这部分人就没有认定。”卢春恒坦言，虽然在设计“常住人口”时已经考虑到可能出现这样的问题，但没想到影响会这么大，“实际存在的情况，比想象中复杂许多。”
“两头堵”
遭遇这一情况的根本原因是对流动人口的规模和影响力都估计不足。第六次全国人口普查顾问咨询组专家、中国人民大学社会与人口学院院长翟振武表示，中国的流动人口在上世纪八九十年代只有几百万人，“1982年普查才200多万人，2000年普查却一下蹿到了1.77亿。所以‘五普’前，人们对流动人口的情况很陌生。”
卢春恒说，以往只要搞清户籍人口基本就能了解人口情况。但2000年时随着人户分离加剧，无法再以固定而简单的方式确定人口数量。
一个常见情况是，因为不愿意交费、办暂住证，流动人口“很怕”普查登记。特别是车站和地下通道里的流动人口，一见普查员就逃之夭夭，“在社会主义市场经济条件下，人口普查不可能再创造‘三普’那样的‘世界奇迹’。”卢春恒感叹。
“六普”在吸取“五普”经验的基础上，改变了普查登记对象。“这一次普查员遇人先不判断，见人就登，见户籍就登，不光在流入地登记，在户籍地也登记一些基本信息。”国家统计局人口司副司长赵云城介绍说，“这个办法的出发点就是‘两头堵’，保证流动人口漏不掉。”
他告诉本刊记者，两边登记完之后，由计算机汇总软件来判断，不会造成重报。
“六普”面临的情况是：中国的流动人口在“五普”以来的10年间已增长了一倍，预计2010年已达两亿人左右。多位参与普查的人士均表示，“六普”的最大挑战仍来自庞大的流动人口。
“误差是必然存在的，在看待普查数据准确性时，需要更加客观的态度。”卢春恒说，国际上人口普查的误差范围在2%至3%，只要不超过5%都是可以接受的。
赵云城介绍说，对新技术的应用有助于提高普查的准确性。有的国家在普查中已经使用到PDA等数据辅助采集系统，在普查员发问的同时，数据就进入数据库，“对我们来说，这个技术是个方向，但是成本巨大，经费还难以支撑。”
他解释说，80亿元是各级财政投入“六普”的总资金量，“平均到每个人的成本就是六块多钱人民币。美国今年也搞人口普查，花了140多亿美元，但他们只有3亿多人口。”
难以拿捏的政策协调
“值得注意的是，‘五普’中低年龄组的漏报率很高。”在著名人口学家、上海社科院教授梁中堂看来，缩小普查数据的误差并不仅仅是关注“流动人口”，也要在低龄人口的登记上下一番苦功。
在2000年人口普查国际研讨会上，时任国家统计局人口社科司司长的张为民曾指出，“五普”中0至9岁的人口漏报多达3014万人，而“四普”时在这个年龄段的漏报人数只有1254万人。
低龄人口的漏报一方面是因为超生户要避开处罚，不肯如实申报超生的孩子；另一方面，也有一些基层政府担心如果普查结果与过去上报的出生人口不符会被问责，于是对本地区的普查结果进行了“调整”。
“对于低龄人口漏报问题，不能简单从技术层面去反思。还必须通过社会政策的调整去解决。”梁中堂提出。
卢春恒也表示，各项政策的协调对普查数据准确性有至关重要的影响。“必须考虑到各方面的利益。比如通过人口普查，把公安部门的户籍整顿弄好，调查内容也得对地方政府有一定作用，否则只对中央政府有用，地方会觉得我花那么多钱干吗，没有积极性，起码要保证省这一级的积极性。”
从保证数据准确性的角度考虑，普查结果最好不作为对超生户的处罚依据，或者减轻超生费的处罚。而“六普”期间确实也公布了“超生孩子可以根据政策规定落户”的宽松政策。
但这些做法能否落实，却打上了重重的问号。“五普”时，国家计划生育委员会也出台过“从宽”的意见，然而在基层实际操作中却走了样。
“最经典的一例是青海某县。在政府广场上正通过喇叭宣传‘普查期间，超生户不处罚’。有关部门就在政府办公楼里放出话来：‘说不罚，到最后还是罚款，不能借人口普查，搞十年一大赦’。这话被老百姓传了出去，县城里的超生户自然害怕‘秋后算账’。”参与过多次普查工作的国家统计局计算中心原主任黄辉说，各种“从宽”措施都会在实践中打点折扣。
卢春恒表示，只能让基层普查员多做工作来解决这一问题，比如以防疫站的疫苗接种情况来佐证出生人口数字。总之，既要坚持基本国策，又要适当灵活处理，搞准数据，这个度确实很难拿捏。
反复平衡的项目筛选
此次普查中，人们最为关心的莫过于对个人隐私的保护。此前在入户调查及复查等阶段，“无人开门”已成为人口普查中常见的问题。北京东城区民旺社区有3000多户居民，但入户调查时三分之一住户没有给普查员开门，普查员只得请民警帮忙“叫门”。
令公众感到敏感的是调查表内容。“六普”普查员入户持四类表格：普查表短表、普查表长表、境外人员普查表和死亡人口调查表。具有抽样性质的长表设计了45项。
普查表上的项目设计通常根据当前社会、国家的发展需要，由全国人口普查领导小组办公室组织专家设计草表，然后进行各种意见的“超级汇总”。
“不仅在中央层面组织有关部门讨论，也到地方征求意见，吸取官员、学者甚至市民的建议。”孙兢新回忆说，按照这些意见修改后的普查草表常常让设计者感到“体量大到没法弄”。例如“五普”修改后的草表有60多个项目，远远超出“四普”的21项，最后确定为49项进行先期试点。
新增项目的筛选成为一个需要反复沟通协调的难题。孙兢新说，每次一听说要人口普查，各部门就觉得国家投那么多钱，自己也得搭上这班车，很早就会来普查办打招呼。
比如，计生部门希望更多了解育龄妇女的情况，卫生部希望了解婴儿死亡原因，还有的部门甚至希望了解人们每天上班坐什么交通工具、有没有保险。
从各部门的角度看，都希望通过人口普查获得更细节的资料。这种希望在某种程度上和人口普查的总体希望是一致的：满足更多社会需求，收集更多信息。然而，有限的普查表毕竟无法包容太多需求。
“五普”期间，在国务院召开的一次人口普查讨论会中，第五次全国人口普查办公室主任卢春恒听取了各部委众说纷纭的意见后，只吸收了一个。他发现，项目的设定不能总让各部门拿去讨论，项目增加确实要看“需要”，但也要看“可能”。
“可能”的标准就是：增加一个项目会增加多大的工作量，会不会影响普查中心任务的实现。“残联就曾提出，他们平时很难做残疾人调查，既然人口普查都入户了，就配合着一起，顺带问一下好了。但从人口普查的角度看不是那么简单。一个人是不是残疾、属于哪类残疾以及残疾等级，普查员没法断定，要带着专业医生一并进入住户家。我们就解释，现在精力有限，这种涉及鉴定的内容，还得靠专项调查。”孙兢新说，调查技术性过强的项目一开始就会被排除在外。
对新项目“删繁就简”的过程中，还有一种项目虽然增加后很有用，却因达不到理想的预期效果，在试点中被淘汰。
比如收入问题。在沿海地区试点时，孙兢新和同事挨家挨户地问“今年上半年收入多少，去年家庭收入多少”，结果收入高的不如实说；收入低的，一听调查收入情况，就十分生气地拒绝回答。
试点结束后，对于“收入”要不要放进普查表，普查领导小组和专家组内部激烈争论了一番，最终决定不调查这么敏感的问题。“说到底，项目筛选最重要的原则，首先是保证普查搞清人口大数和人口结构，否则需求再强烈，也不能接受。”卢春恒说。
因此，从统计数据的精确性来讲，普查表的设计越简单越好，越简单越容易把数据搞准。但是，随着社会多样化的需求增多，国内也有专家提出，普查表应该考虑到一些地区的特殊需要，在项目设计上给予一些自由。
“国外确实有少数国家允许地方自主设计有特色的人口调查项。但目前中国还不愿意放开，主要是担心增加地方项目后，省政府都把注意力集中到地方的项目指标上，对国家总量的注意力就不够了。”翟振武表示。
卢春恒认为“六普”依然最需要强调“总量”。
有待深入开发的“宝库”
作为和平时期最大的“社会动员”行动，人口普查的重要性被反复强调。然而，耗费巨大精力获得的普查资料，究竟在现实生活中能发挥什么样的效应？
“它可以通过人口总量数据为人口的发展规划提供参考，包括人口红利能持续多少年，继续坚持一胎政策还是要调整。同时也影响着经济发展规划，包括社会经济发展速度定多少。现在为什么必须定高速，每年人口增长那么多，如果像发达国家定1%，人均生活水平就会年年下降。”卢春恒表示。
人口普查的影响也渗透到人们生活的方方面面。比如，分年龄的普查结果会告知有多少孩子需要上学，政府可以根据这些数据规划学校布局，解决入幼儿园难的问题；根据人口密集度，可以确定在哪里设置超市、大型商场，修建学校、图书馆和医院等其他公共设施。建立公共交通系统也要以人口分布的数据资料作为重要依据。
这些重要性并非纸上谈兵，而是直接影响到社会发展的决策。翟振武表示，“五普”后中国第一次对流动人口情况有了较全面的了解，2000年以后，国家对流动人口的权益保障、待遇改善、子女教育等问题陆续出台了相关政策，比如流动人口的子女异地上学，公立学校必须接受等等。
“五普”后，国务院接受了普查办的建议，明确了此后各地计算人均水平都是按常住人口为分母。这意味着评价一个地方的平均水平，包括了当地的流动人口。对各地政府来讲，流动人口成为了一个地区不可缺少的部分，无论是考虑城市发展规划、社会保障规划都开始将流动人口设计在内。
卢春恒指出，“五普”的另一个结论是：老龄化社会很快逼近。联合国对老龄化的标准是65岁以上人口占总人口7%，“五普”时已超过6.9%。这一结论解决了之前有关中国“老龄化”何时到来的争论，证实了中国正式进入老龄化社会。农村养老保障体系建设等开始有了实质性进展。
然而在国家层面以下，普查资料的后续开发利用效果不容乐观。每次普查结束后，国家统计局会把数据提供给政府内部进行各方面分析，同时制定一些课题，通过招标吸引研究机构进行开发。但是，在更广泛的社会层面上并没有多少机构和个人主动申请使用普查资料。
在翟振武看来，这与普查资料的开放程度有关。根据研究的目的，国内的原始数据对国内科研机构是协议性开放，而美国是全部开放，同时在批准的程序上也比较容易，特别是面对一般的研究个体和私立的研究机构。
然而，即使是能够获得普查资料的事业单位性质研究机构，对普查资料的开发，也只是局限于一些“大数”和“总量”的宏观研究，对具体领域缺乏更深入的研究。卢春恒觉得，单从政府部门来看，也只有少数部门比如卫生部门、教育部门、计生部门积极性高一些。
“普查资料是一个大宝库，应用价值确实很高，但有待更深入、更全面的开发。这可能需要在普查资料的宣传、介绍上再下功夫。”卢春恒说。■
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