增强改革的双向穿透力

　　大国层次多、发展不平衡，形成改革共识不容易，贯彻改革决定也难。但是另一面，大国改革一旦落实，改革红利极为可观。这中间有个关键问题，那就是穿透力。形成改革共识，做出改革决策，能不能穿透上下多个层次？

　　这种穿透是双向的，不单是顶层决定穿透到底层，还包括底层的实际情况、底层创造的改革经验穿透到上层。穿透力如何，对大国改革具有重要意义。我认为以下几点，或许有助于增强中国改革的穿透力。

　　改革目标要清晰而简单。目标清晰、简单，穿透力才会强。以经济领域为例，目标就是市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是总纲，带动方方面面，包括更好发挥政府作用。在政治和社会领域，就是民主与法治，特别是把公权力关进制度化约束的笼子，健全国家的法治轨道，以动员更多社会成员参与社会治理。市场、民主、法治，这几个基本的改革目标足够简单，不能复杂化。中国文化能流传下来的东西都非常简单，因为是大国，太复杂难有穿透力。从上层到底层，太复杂的东西传着就可能变样，难以落地。

　　目标正确，又足够简单、足够清楚，剩下的就是坚持。简单明了的改革目标坚持下去，穿透力才强。大国改革要有简单明确的方向、清楚的内涵，不能来来回回地变，再加上坚持，穿透力才大。

　　对改革决定和改革目标的各式解读，能减则减。改革决定是行动纲领，不是一套复杂理论或“说辞”。不需要层层多部门“解读”，本来就不难读，让人们直接读中央《决定》原文，读了就行动。复杂化的“解读”一句变五句，五句变五十句，补丁摞补丁，让人无所适从，最后可能啥事也干不成。有些“解读”甚至与《决定》南辕北辙。

　　拿我比较熟悉的土地制度改革而言，中央深改领导小组批准的改革方案，架构本来很清晰：不碰“三条底线”，鼓励地方更多探索、实践和创造。但经过各色解读，似乎“底线”成了一个封闭的圈，只能圈里踏步，不得越雷池一步，什么地方探索、市场目标，通通不见了。

　　在我看来，出路是减少解读，尤其不要让部门利益、既得利益、过时观念，利用解读之机，把原本正确、清楚的决定，变成混杂含糊的信息谜团，妨碍穿透。

　　多交流改革的实践经验。决定正确、简明，但落实会碰到各种实际情况，怎么贯彻才落得了地，还要解决什么新问题？这是增强改革穿透力的重要一环。根据我的观察，这方面是薄弱的。中央《决定》讲了很多次，底层有哪些行动发生了？是在十八届三中全会以后发生的吗？哪些可以获得普遍应用的经验？哪些有缺陷？哪些有误差？

　　其实在底层，有很多往市场方向走的行动、扩大民主法治的行为。1999年互联网刚兴起之时，出现了网络语音通话。当时主管部门认为它违背了有关通信法规，创新者被没收财产还一度失去自由。福州市中院审理该案时，认为一审法院判决于法无据，要求发回重审。这个案件的含义是，凡是法无禁止的，可以也应该给创新行为留下空间。

　　这是一个好案例。这个案例如果能传递到上层建筑里去，那么反行政垄断也好，增强市场竞争也好，按统一规则来分配利益也好，都会得到实质性推动。有时借一个反例发动全社会讨论，会增强改革穿透力。

　　在关键区位形成新体制。现在一般认为我国的产品市场发展得好一点，要素市场发展得弱一点。究竟什么才是要素市场？譬如土地市场，并不是每个村庄都要成为土地交易的场所，因为要素交易及其价格发现，需要在区位上相对集中。新闻里常听到“全球油价”这个词，它其实是在很小的区位，即高端石油市场上决定的。要增强中国改革的穿透力，就要抓关键区位，因为新体制在这些区位运行得起来，原体制就能被突破，就会产生辐射力。

　　上海自贸区扩大到天津和深圳，表现了穿透力，但似乎还不够有力。为什么上海的金融改革要放到港口仓库区去？放在陆家嘴辐射力不是更大吗？后来加了一句，把自贸区政策部分扩大到浦东新区，希望有关金融服务的政策，不仅仅在贸易港口的仓库区起作用，而要主动扩大到浦东中心城区，并对整个长江流域、南方、全国乃至亚太地区，产生更大的辐射力。

　　去掉一些硬障碍。现在强调依法行政，是依现行法律法规行政。但是现行法律法规部分内容与改革决定冲突。要往市场经济方向走，建设法治国家，就不能不触动以往制定的部分法律法规。所以，当下的改革要与修法改法并进，最好有一个目录单和时间表。

　　文/周其仁

　　（作者为北京大学教授）