日本安倍内阁的对外援助战略评析

　　日本政府开发援助（ODA）战略是随着日本国家总体发展战略的调整变化而不断变化的。二战结束之初，日本作为一个战败国，备受打击和孤立。这时日本政府最大的愿望就是通过回归国际社会，寻求外部发展空间，走向正常国家的道路。随着二十世纪五六十年代经济的高速发展，日本政府开始调整政策，加大政府开发援助力度，以便更好地拓展外部发展空间，获得稳定的资源供应，扩大日本工业产品的销售市场。当渡过两次石油危机并成为仅次于美国和苏联的世界经济大国后，日本国家战略逐渐由过去追求经济大国转向以争当政治大国为主的发展方向。这种国家战略目标的调整和变化，给日本政府开发援助战略的调整变化带来了决定性影响，而日本国内和国际形势的变化，则对日本政府开发援助战略发挥了辅助性的作用。

　　日本对外援助战略的调整变化

　　与其他西方国家相比，日本政府开发援助起步较晚，初期规模也很小。这是因为战后日本经济刚刚恢复，还没有雄厚的经济实力用于对外开发援助；而同时日本要想回归国际社会，拓展本国外部发展空间，又不得不实施对外开发援助。二战结束以来的日本对外开发援助战略和政策，为安倍内阁的援助战略奠定了基础。历史地看，日本官方开发援助可划分为四个阶段。

　　第一，日本对外援助的起步阶段（1952-1977年）。1952年，日本向世界银行和国际货币基金组织各出资2.5亿美元并加入其中。这两大国际组织的政策具有多边援助的性质。1954年10月，日本以援助国的身份加入“科伦坡计划”，开始提供对外技术援助。20世纪50年代中后期以后，日本通过赔偿外交，以经济合作的方式，把本国的工业物资和相关服务，输出到东南亚市场。这种工业物资和相关服务的无偿输出，本质上并不是政府开发援助，而是一种变相的战争赔偿，但日本政府不愿意用赔偿的说法，而是打着经济合作的名义，使其成为战争赔偿的配套资金，向东南亚国家输出战后日本的工业产品和相关服务。1960年3月，日本加入“开发援助集团”(DAG)。1961年9月，日本加入经济合作与发展组织（OECD）所属的发展援助委员会（DAC），成为以美国为首的西方发达国家国际援助体系的一员。但是直到20世纪80年代中期之前，日本官方开发援助规模很小，数量有限。

　　第二，日本对外援助的扩大阶段（1977-1992年）。由于日本借助赔款与所谓“经济合作”活动，向东南亚国家大规模倾销工业品，占领东南亚国家市场，因此东南亚国家的民众对日本出现了日益不满的情绪，一些国家甚至出现反日游行示威，打砸日本人开设的商店和日本出口到东南亚的汽车。这种态势直接促使了日本领导层的反思。1977年8月初至8月中旬，日本首相福田赳夫访问包括马来西亚、缅甸、印尼、新加坡、泰国、菲律宾在内的东南亚六国，并发表演讲指出：日本不做军事大国，积极为世界繁荣做贡献；建立心心相印的相互信赖关系；积极同东南亚合作，促进相互理解与繁荣。这被称为“福田主义”。此外，福田还承诺向东南亚提供10亿美元的低息日元贷款，这是日本对外援助规模的首次扩大。20世纪80年代中期以后，日元大幅升值，日本国家战略从争当经济大国逐渐转向追求政治大国。1983年7月，时任日本首相中曾根康弘首次提出日本争当“政治大国”的口号。日本追求政治大国的目标，引起了世界的广泛关注。对日本政府而言，政治大国的核心目标就是争当安理会常任理事国。要实现这一战略目标，必然要用政府开发援助的手段，以赢得发展中国家的广泛支持。因此，自20世纪80年代中期以来，日本政府开发援助的规模呈现逐步扩大的态势。

　　第三，日本对外援助高歌猛进的时期（1992-2005年）。冷战结束后，日本争当政治大国的战略目标日益明确，日本政府开发援助也围绕这一目标加以运作。1992年6月30日，日本内阁会议决定通过《ODA大纲》，提出指导ODA发展的四条原则：一是使环境和开发并存；二是避免用于军事领域和助长国际纠纷；三是在维持和强化国际和平稳定的同时，充分关注发展中国家的军事支出、大规模破坏性武器、导弹的开发制造、武器的进出口等动向；四是促进发展中国家的民主化，发展市场经济，以及保障基本人权和自由。[1]从1992年ODA大纲制定的深意来看，日本实际上已经瞄准了政治大国的发展方向，但在政府文件的表述中并不直接，而是十分婉转，甚至表面上看来与政治大国的目标完全无关，更多地体现了日本和平国家的特色。此后，日本政府开发援助金额逐年递增，到1997年，日本ODA预算达到顶峰，为11687亿日元（大体相当于100多亿美元）[2]，这充分表现了日本政府对开发援助的高度热情。

　　2003年8月29日，日本政府通过新版《ODA大纲》，这是《ODA大纲》制定以后的第一次修改。新版《ODA大纲》对ODA的理念和实施原则等做出修改和完善，对ODA在新时期的发展提出了新要求。根据新版《ODA大纲》，日本政府开发援助的目的有二：一是为国际社会和平与发展做贡献；二是通过实施ODA有助于保持本国的安全与繁荣。[3]就其第一个目的而言，任何国家都可以为国际社会和平与发展做贡献，但贡献有大有小。日本显然想以大国的姿态和地位，为国际社会和平与发展作出更多更大的贡献，当然，将来条件一旦成熟，也有资格获取回报，那就是跻身联合国安理会常任理事国之列，即以做贡献的资格，来赢得国际社会的回报。第二个目的则表明，日本政府更加重视利用ODA这样的政策工具和手段，保持本国安全与繁荣。ODA直接服务于本国利益的色彩更加浓重。

　　第四，日本对外援助的低潮时期（2005-2015年）。2005年是日本对外援助的重要转折时期，因为在联合国建立60周年之际，日本的入常计划破产，这对日本的国际政策带来空前的打击，日本对外援助的热情从此一落千丈，援助资金急剧下滑。日本的对外援助金额曾一度超过美国，即使不超过美国，也大多位居世界第二大援助国的地位，然而这种情况在2005年后发生急剧改变。如果将日本国际协力机构（JICA）对外日元低息贷款的资金计算在内，2005年日本的援助金额是131.26亿美元，2006年则跌落至111.36亿美元[4]，一年内急剧减少了20亿美元的ODA项目支出。到2009年，日本援助金额下降到了94.69亿美元。根据对外开发援助规模衡量，日本已下降到西方发达国家的第五名，位于美国（288.31亿美元）、法国（126.00亿美元）、德国（120.79亿美元）、英国（114.91亿美元）之后。[5]虽然随后几年日本的对外开发援助出现了小幅回调，但仍然没有达到2005年以前的援助规模，在名次上依然位列西方发达国家第五名。这种情况表明，日本在政府开发援助方面，已经严重滞后于其他发达国家对世界的贡献，也不符合日本GDP在世界的排序和比重。

　　第二次安倍内阁的对外援助战略

　　2012年12月，到安倍第二次组阁执政时，日本经济已经萧条了大约20多年的时间，即所谓“失去的20年”。由于经济实力相对下降，日本政府即使想扩大对外援助也感到力不从心。在此背景下，日本高举“安倍经济学”旗帜，从振兴经济入手，以图重振大国雄风。从国际背景上来看，由于中国的快速发展，美国日益恐惧中国的强势崛起，并希望借助日本制约中国。在钓鱼岛争端和历史问题影响下，日本对中国的快速发展也有所忌惮，因此在对外战略上，日本选择配合美国，利用政府开发援助同中国争夺国际影响力，争夺资源和市场。也就是说，在日本ODA政策中，日益加入了同中国竞争的元素。此外，“安倍经济学”在一定程度上显现效果，日本经济实力有所增强，使其在政府开发援助方面，有了更大的回旋空间。在这种背景下，安倍政府出台了新的对外开发援助战略--《政府开发合作大纲》，不仅改变了ODA的名称，而且也在对外援助政策方面做了很大的调整。

　　安倍执政以后，追求政治大国的战略路线并没有改变，但政府开发援助的金额也没有增加，而是基本上与以往处于持平状态，即每年都保持在5500亿日元左右（按照2018年10月22日的汇率计算，大约为48.78亿美元）。当然，这是日本外务省的ODA预算数据，不包括日本国际协力机构(JICA)对外日元低息贷款的资金。这并不是安倍政府不想增加政府开发援助的金额，而是日本依然深受经济增长缓慢的影响。安倍经济学虽有所收效，但效果并不显著。在此背景下，安倍内阁以“政府开发合作”代替“政府开发援助”的概念，目的是在对外援助上发挥巧实力的作用，即在不加大投入的情况下，以少量的对外援助带动经济合作，促进日本政策目标的实现。

　　2015年2月10日，日本内阁会议通过《政府开发合作大纲》。根据《政府开发合作大纲》，新时期日本对外援助的理念是推进“以发展中国家开发为主要目的的政府间国际合作活动”。[6]对外开发合作的目的是“为国际社会的和平、安定和繁荣发挥更积极的作用”“为维护基于普世价值的国际秩序和国家利益做出贡献”。[7]为实现上述目的，《政府开发合作大纲》确定了开发合作的基本方针：通过非军事合作为和平与繁荣做出贡献；推进人类的安全保障；利用日本经验，以对话和协商方式，促进受援国自主性发展。[8]

　　根据《政府开发合作大纲》，日本安倍内阁还明确了开发合作的重点。

　　第一，通过高质量的增长消灭贫困。针对脆弱国家，日本不仅要从人道角度予以支援，使其摆脱脆弱困境，更重要的是要促进其发展。为解决贫困问题，在支援提升人员能力、建设基础设施、完善法律和制度的基础上，通过民营企业成长促进经济发展也是不可缺少的。对外援助要完善基础设施，改善金融、贸易、投资环境，注重人力资源开发，提高保健医疗、饮用水、卫生、食品、营养、商品等质量，提升素质教育，注重提高女性的能力，实现“高质量的增长”。[9]

　　第二，共有普世价值，实现和平而安全的社会。为实现由“高质量的增长”而带来的安定发展，必须保障每个人的权利，使人人都能安心从事经济社会活动，使社会能公正而安定地运作。以加强这种发展为前提，对自由、民主、人权、法律等普世价值的共享与和平稳定进行支援，实现安全的社会。所谓共有普世价值，包括确立法律制度，实现良治，促进和巩固民主，尊重基本人权等；所谓和平、安定及安全的社会，是指构筑和平、紧急支援（灾害救助等）、应对给安定和安全带来威胁的事项（海上安保、恐怖主义、维持治安、国际公共产品等）。支援经济社会开发的同时，缩小贫富差距是实现公正而包容的社会的关键。此外，还需要支援完善社会法治，支援经济社会制度整备、公务员等人才培养，包括支援提高应对腐败的行政能力等，支援构筑选举制度等主要民主政治体制，支援媒体传播和民主化教育等。[10]同时支援强化包括海上保安能力在内的法律执行机关的能力。[11]显然，这是打着和平与安全的目的，对以往日本对外援助政策的重大改变，因为这其中包含了军事援助的成分。

　　第三，通过致力于解决全球性问题，构筑可持续且具有韧性的国际社会。所谓全球性问题，包括环境破坏、气候变化、水资源短缺、大规模自然灾害、传染病、食品问题、能源问题等。这些全球性问题不仅损害了发展中国家，而且也给整个国际社会带来很大影响，特别是各国贫困阶层受到的影响更加严重。日本的政府开发合作将致力于构筑低碳社会及适应气候变化、传染病的对策，防范自然灾害，保护生物多样性及森林、农地和海洋资源的可持续利用，促进健全的水循环、环境管理系统的建立，应对包括老龄化在内的人口问题、食品安全保障和营养问题，确保资源和能源的可持续利用，致力于消除信息差距。[12]

　　在推进开发合作实施方面，大纲提出了开发合作实施的原则，包括“最具效果和效率的推荐原则”：一是加强开发合作的战略统筹性，使开发合作政策与外交政策协调一致，加强政府开发援助资金与其他资金的协调和合作，以获得开发合作的乘数效应。二是推进日本具有优势领域的开发合作，包括发挥日本所具有的人才、智慧、尖端技术、制度等优势来处理发展中国家面临的问题；积极听取来自民间的提案和建议；不限于基础设施建设等硬件方面，在系统、人员能力、制度建设等软实力方面，灵活运用日本的见识和经验，重视发挥日本价值观、职业文化和日语在内的软实力。三是为国际性研讨做贡献，包括以日本的经验和见识为核心，在国际机构和会议场合，传播日本的价值理念；把握民主化进程、法治及保障基本人权，不使合作用于军事用途及加剧国际争端；重视开发对环境和气候变化的影响，确保公正和对社会弱势群体的兼顾，促进女性的参与，防止腐败，考虑相关开发合作者的安全等。[13]

　　安倍内阁对外援助战略的特点

　　安倍内阁的对外援助战略目标明确，特色鲜明。与以往历届内阁相比，安倍内阁的对外援助战略既有继承性，也有自身的特点，尤其是在援助理念方面，存在明显的调整与改变。

　　第一，对外援助承担着帮助受援国家与实现本国政治大国追求的双重使命。安倍内阁的政府开发援助战略，是在国家发展总目标指导之下推进的政府次层级战略。这一战略既要通过开发合作的形式，帮助受援国家消除贫困，获得发展；同时还承载着不便直接言说的追求政治大国地位的历史使命，肩负着传播日本价值观、服务日本经济发展、维护日本国际形象的政策任务。安倍内阁赋予政府开发援助政策太多的政治安排，而这些附加的政治安排，却很难真正落到实处。因为对外经济援助，或者是政府开发合作，最主要的任务是向受援国家提供援助，或进行经济合作开发。这本身就是一项复杂的系统工程，而附加如此艰巨的政治使命，则会给经济援助或开发合作本身增加额外的负担，从而导致政治安排很难得到真正落实。

　　第二，相对下降的经济实力无法满足其援助理念的要求，从而使日本的对外援助心有余而力不足。《政府开发合作大纲》的总体思想是要通过开发合作，支持受援国家减少灾害，摆脱贫困，尤其是实现自主性的发展。这一总体思想的目标和精神是积极的、进步的。如果《政府开发合作大纲》能够真正得到贯彻执行，那么发展中国家也能从与日本的开发合作中获益。然而，由于安倍执政以来日本的对外经济援助金额并没有获得增长，因此尽管《政府开发合作大纲》中包含的理念和目标比较积极，但广大发展中国家在日本的对外援助当中事实上并没有更多地受益。日本的对外援助口惠而实不至，从根本上讲是受当前经济发展和国力所限。

　　第三，将“援助”概念更改为“开发合作”，增加了平等、自助的内涵，从而使财政资金发挥了四两拨千斤的效果。将“政府开发援助”改为“开发合作”，并在政策上也进行相应的调整和改变，表现了安倍政府援助理念与时俱进的一面。一方面，将“援助”改为“开发合作”，突出了援助国和受援国地位的平等。也就是说，援助国和受援国是一种合作的关系，而不是由一方来施舍，另一方被动接受。这一概念的改变在理念上突出了平等性，这是进步的。另一方面，传统上的援助往往是支援国家单方面的付出，一般来说，援助的规模越大，自身国家的财政开支和投入就会越大，在某种程度上也意味着损失会越大，这也是一些国家轻易不肯扩大对外经济援助的重要原因。但是，如果将“援助”改成“开发合作”，这不仅仅是概念的改变，而且意味着内涵范式的调整，即由少量的政府开发援助，带动本国私人资本向受援国家投资，转让技术，培养人才，加大与受援国家分享合作的成果，而不完全是单方面的财政支出和财政给予。这不仅有助于减轻援助国家的财政负担，而且也有利于推动受援国家获得自主发展的能力。

　　第四，军事援助的部分内容和回避军事与冲突的理念相矛盾。《政府开发合作大纲》第二部分明确包含了军事支援的内容，这与大纲当中表述的回避军事与地区冲突的理念相矛盾。这表明安倍内阁对外援助的政策理念带有一定的虚伪性和矛盾性。《政府开发合作大纲》试图通过某些似是而非的表述，掩盖其政策的真实意图。《政府开发合作大纲》通过后，安倍政府支援菲律宾、越南等国巡逻舰之类的武器，明显可以划归到军事援助的范畴，这和不增加地区冲突的表述前后矛盾。而安倍内阁修改对外经济援助政策，使其带有军事援助的性质，在很大程度上是为了应对中国不断提高的经济军事实力。尤其是针对南海地区国家进行军事援助，搅乱该地区局势，鼓励同中国争夺岛礁，这体现了日本同中国进行竞争乃至对抗的一面。

　　日本对外援助的启示

　　自20世纪50年代以来，日本就开始实施对外援助政策，并经过半个多世纪的实践和发展，形成了一系列行之有效的经验做法。随着自身实力的不断增强，中国日益成为国际援助领域的重要一员。在开展对外援助过程中，日本政府开发援助中的经验做法对中国有一定启示。

　　第一，日本对外援助战略有良好的形成与规范机制。日本对外经济援助每一次大的政策调整，都要经过充分的研究和讨论。尤其是组织官产学相结合的审议会（或者称为“ODA有识者之会”），要进行长期充分的酝酿和讨论。审议会成员包括政府官员、企业家和经济界人士、大学教授或者研究机构的学者。他们共同参与、充分讨论，最后向政府提交完整的审议报告。《政府开发合作大纲》实际上就是先经审议会通过，最终由政府认可确定。大纲之所以能够由政府认可确定，也是因为该政策是在和政府反复磋商基础上形成的。即便最新的《政府开发合作大纲》形成以后，日本外务省也依然在2018年又组织了官产学相结合的新的审议会，对现有的开发合作政策进行研讨，以谋求政策方针的不断改进。显然，日本对外开发援助政策的制定和调整是在广泛的社会共识基础之上进行的。

　　第二，日本对外经济开发援助战略和政策都有大纲等详细完备的书面材料，便于照规操作。通过详细完备的书面材料，政府人员可以把握相关的方针政策，从而使其行动有规矩可循，在执行政策的过程中也不容易产生大的错误。同时，公开透明的做法有利于舆论和民众的监督，不至于给国家利益带来巨大的损害。

　　第三，日本的对外经济援助体制比较完备。从政策的制定，到推进实施，乃至效果的评估，日本政府的对外援助形成了一整套相对透明且有效的机制。日本政府尤其注重从民间吸取智慧和力量，倾听民间的呼声，重视民间的建议。日本对外经济援助机制给予具有民间身份的人士足够的参与度和发言机会，这对日本不断调整和完善对外经济援助政策大有裨益。

　　第四，日本将政府援助和民间投资相结合。这样可以较少的财政资金，推动民间对受援国家进行投资和经济合作，利用有限的对外援助资金，发挥最大的援助效果。就日本自身利益而言，政府援助和民间投资相结合可以实现国家与民间利益的双赢。对任何国家而言，政府的对外援助资金都是有限的，不可能无限制扩大。在这种情况下，以政府对外经济援助，引导民间力量参与投资和合作，可以发挥更大效果。笔者认为，如何使民间投资合作与政府的对外经济援助相互配合、相得益彰，是今后中国对外经济援助政策需要思考和实践的重要课题。

　　【本文是外交学院中央高校基本科研业务费“日本21世纪安全保障战略”项目（项目批准号：3162016ZYKA03）的阶段性成果】

　　（作者系外交学院国际关系研究所教授，日本研究中心副主任）

　　周永生