美印“2+2”对话和安全合作对印太安全的影响和挑战

　　2018年9月6日，美印“2＋2”对话在印度新德里正式举行。这是美印两国外交和国防部长第一次举行此类对话，美国国务卿蓬佩奥、国防部部长马蒂斯和印度外交部部长斯瓦拉吉、国防部部长西塔拉曼就双边政治、外交和军事安全合作等重大问题进行了会谈。对话取得了重要成果，双方签订了相关军事合作协定，两国防务伙伴关系提升到新的高度。从目前合作势头看，美印两国可能会发展成为更加紧密的防务战略伙伴，并对印太地区安全关系产生影响。本文首先从美印安全关系演进与“2＋2”对话入手，然后分析本次对话成果及对印太安全环境的影响和挑战，最后从地缘政治视角分析美印防务合作对中国的影响，并对中国的应对策略进行思考。

　　美印安全关系演进与“2+2”对话

　　印度由长期主张不结盟、安全自治政策，逐步同美国建立起“2+2”外交安全对话机制（该机制一般由美国同其盟国所建立），这与莫迪政府旨在让印度在世界事务中发挥作用，以及美国推动印度成为全球性大国的做法密切相关。印度独立后的很长一段时间里，美印两国关系特别是安全关系很不顺畅。这种状况从印度进口美国军事装备上可见一斑：1947年到2005年期间，印度向美国采购并得到美国同意出口的军事装备，其总额大约为4亿美元。2005年以来，印美签订的印度军事装备采购合同，其总金额已达到150亿美元。[1] 而冷战时期，印度军事装备采购清单中，四分之三以上来自苏联。

　　历史上，美印安全合作长期不顺的基本原因可以归纳为三点。第一，印度长期奉行有倾向的不结盟政策。印度独立后在国际政治舞台似乎是中立主义和不结盟主张的旗手，其独立自主的外交政策颇受关注和欢迎。但是，在冷战两极格局时期，美方认为印度的不结盟实际上是倾向于苏联，或称对苏倾斜的不结盟政策，因此不受美国欢迎。第二，美国同巴基斯坦的安全同盟关系是印度对美国推进安全合作的主要障碍。1954年，美国拉巴基斯坦加入中央条约组织，巴基斯坦成为美国安全盟友，这极大地刺激了印度，印度转而靠拢苏联，希望从苏联方面得到安全保障。1971年印巴战争期间，尼克松政府支持巴基斯坦，美印安全关系进一步趋冷，这一因素直到苏联解体、东欧剧变才逐渐消除。第三，印度拥核政策是美印安全关系改善的重大障碍。美国坚持核大国垄断政策的同时，反对大规模杀伤性武器扩散，反对印度和南亚国家发展核武器。然而，印度不签署《不扩散核武器条约》，秘密发展核武器，不支持美国1995年关于无限期延长不扩散条约倡议，甚至在1998年成功试爆核弹。在此背景下，克林顿政府无奈之下对印度实施制裁。不久之后，美国放松了对印制裁。

　　2005年是美印防务合作的重要年份。这一年美印签署十年期的《防务关系框架协定》，并在2015年到期后续签。2006年小布什总统访问印度，同印度签署了《民用核能合作协议》，美国由此撤销了同印度进行核交易的长期禁令，对印核制裁实际上已基本解除。小布什总统称美印建立了一种新型战略伙伴关系。2009年时任美国国务卿希拉里·克林顿访问新德里，通过此次访问，美印两国决定建立年度部长级“战略对话”，美印从此开启了两国外交部部长之间的定期磋商机制。美印战略对话每年轮流在双方首都举办，2010年起先后举办了五次战略对话。2015年战略对话演变为美印两国外交部部长加商务部部长进行的战略对话，或许这是现在美印“2+2”对话的前身，不过其内涵没有让安全与军事议题进入对话议程。次年外交、商务部长战略对话如期举行。2017年是特朗普政府开局之年，美印外交、商务部长对话应在华盛顿举行，但是美国国务院没有主办这次会议，这轮对话实际上处于暂停状态。印度总理莫迪2017年访美期间会见特朗普时宣布，两国同意推进安全领域的双边合作，决定建立外交和防务部长对话，即“2+2”对话新机制，以提升两国战略磋商级别。首届对话原计划定于2018年4月8日举行，因为美国前国务卿蒂勒森临时离职而将会期延迟到7月初举行，但又因蓬佩奥国务卿要临时访问平壤，只得把会期改到9月6日举行。

　　美印“2+2”对话促进两国军事安全合作

　　美印“2+2”对话使美印防务伙伴关系提升到了新的高度。此次对话会议之前，美印防务合作业已取得一些重大进展。一方面，2015年阿什顿·卡特出任美国防长后推动美印签订了“防务技术和贸易倡议”文件，这是2012年同名文件的升级版。“防务技术和贸易倡议”文件的签署使印度可以分享美国的军事技术并参与联合开发相关产品。美国国防部为此在五角大楼内部建立了“印度快速反应小组”，以独立方式处理防务设备出口控制，规避美国国内繁琐官僚体制的各种限制，及时解决对印防务技术合作和贸易所面临的问题。2016年，美印两国签署《后勤交换协议备忘录》，从而使两军可以相互使用对方军事基地进行维修、后勤补给活动。由于印度向美军开放军事基地，其长期奉行的不结盟政策受到批评。美国防长卡特上任后的一系列做法，促进了两国军事合作，印度在防务装备、技术转让、合作开发军事设备等方面获得了特殊优待，甚至获得了美国军事盟友可以享受的部分优惠条件。2016年，印度成为美国“主要防务伙伴”（Major Defence Partner）[2]，美国国会《国防授权法》（2017）予以通过。[3] 在获得美国军事装备和军事技术转让方面，尽管还存在某些限制，但实际上印度在法律上已经获得了同北约盟国基本相等的地位。另一方面，特朗普政府调整对印防务贸易许可地位。2018年7月底，印度被正式认定为美国“战略贸易许可例外规定”第一层级国家，即“最受信任”国家。[4] 印度成为继日本和韩国之后获得美国战略贸易许可第一层级地位的第三个亚洲国家。过去即使美印已经有了“防务技术和贸易倡议”文件，但是鉴于印度的层级地位没有达到美国的要求，所以一些敏感领域或极其机密的军事技术和装备联合开发行动无法顺利展开。现在，随着印度获得甚至超过以色列的战略贸易许可地位，美国军方可以大胆推动两国军事技术和设备的联合开发活动。

　　美国让印度获得战略贸易许可第一层级地位，实际上是对美印“2+2”对话成功举行做出的前期让步。尽管双方都赞扬首届美印“2+2”对话的成果，但是印度较之美国更加满意。这些成果主要体现在如下几点。

　　其一，共享战略理念。双方再次确认，美印战略伙伴关系建立在普世价值之上，且基于自由公平互惠贸易、维护法制、航行自由基础之上。确认“2+2”对话机制不仅是对双方政府领导人促进战略伙伴关系的积极响应，也是对双方进一步在外交和安全领域协同努力做出的承诺。蓬佩奥在记者招待会上表示：“2+2”对话是两国伙伴关系日益紧密的象征，美印关系“正处于增长的新时代”。[5] 印度外交部部长认为“2+2”对话反映了印美战略伙伴关系已成熟，“2+2”对话机制将进一步促进印美两国在防务和经贸领域的合作。[6]

　　其二，夯实部级对话机制。美印双方同意在两国外交和国防部长之间建立更加紧密的部级合作机制。“2+2”对话将成为美印之间年度部级合作的机制和平台。双方部长承诺要在地区和全球事务上协同工作，其方式不仅是双边，也可以通过三边或四边方式共同开展工作。本次对话确认，双方将进一步确定在两国部长之间建立安全沟通渠道，以对紧急情况保持常规的高层沟通。

　　其三，推动美印走向实质性防务联盟。美国以美印军事特殊关系设法将印度拉入美国军事同盟圈。这种特殊关系以“主要防务伙伴”为名，试图让印度获得一些美国盟友都无法得到的军事技术，然后迫使印度签订一系列具有军事盟友特点的协定。美国与印度签订的《通讯兼容与安全协议》（Communications Compatibility and Security Agreement ），被誉为本次“2+2”对话会议的重大成果。此项协议的达成实际上是使印度逐渐进入美国防务盟友圈的重大步骤。《通讯兼容与安全协议》可以让印度进入美国的尖端防务系统，并充分利用现有的美国密码初始端平台，通过加密频道和加密系统同美方进行军事通讯，而不再通过现在商用系统进行通讯。《通讯兼容与安全协议》因而被视为一项具有突破性意义的军事协议，也是美国规定任何其他国家同美国建立军事盟国必须要签订的四项协定之一。印度同美国此前已经签订两项相关协定，即2002年的《普通军事信息安全协定》（General Security of Military Information Agreement）和2016年的《后勤交换协议备忘录》（Logistics Exchange Memorandum of Agreement， LEMOA，也称《后勤保障协定》）。此次签署的《通讯兼容与安全协议》是美方规定的第三份协定。目前看，美印之间还缺一份《地理空间基本合作与交流协议》（BECA），内容涉及共享测绘和地理空间数据。不过，美印可能正在为签订最后一份涉及防务合作的基础性协定做准备，倘若正式签署，那么印度也就自然进入了美国的防务盟友圈。

　　其四，密切国防军工生产。随着《通讯兼容与安全协议》的签署，美印两国已经着手谈判《产业安全附加议定书》，以进一步强化国防军工领域的双边合作。在印度成为美国“战略贸易许可例外规定”第一层级国家之前，尽管双方有“防务技术和贸易倡议”文件，但是由于政策法规或军事机密等敏感问题的存在，该倡议文件提出的一些国防军工合作项目无法启动。首届美印“2+2”对话会议上，双方承诺推进联合研发与生产，并就防务创新合作提出新的路径。双方部长们支持“美国防务创新单位”（the U.S. Defense Innovation Unit)同印度防务创新组织--“创新防务最优”（the Indian Defence Innovation Organization-Innovation for Defence Excellence，DIO-iDEX）订立合作意向备忘录，为下一步国防军工领域合作奠定基础。

　　其五，强化美印军事演习。“2+2”对话在对前期双边军演的基础上，重点规划了2019年在印度东海岸举行包括空军、海军和陆军在内的三军联合演习活动。会议文件声称，三军联合演习促进两军和防务机构之间的人员交流，实际上是美印海洋安全合作向纵深发展的新起点。在推进海洋安全合作具体措施上，双方同意开启美国海军中央司令部同印度海军之间的合作，目前着重于西印度洋地区的海上安全合作。

　　其六，美国对印度的一些核安全请求予以支持。“2+2”对话会议文件显示，美国在印度没有签署《不扩散核武器条约》的情况下支持印度加入“核供应国集团”、禁止生化武器的“澳大利亚集团”、“导弹技术控制机制”等。美国对印度部分核安全诉求的支持，会使印度更加向美国靠拢。

　　美印安全合作对印太安全环境的影响和挑战

　　从上述成果中可见，美印“2+2”对话主要着力于拓展双边防务关系，扩大双边国防科工合作，美国支持印度在国际政治舞台上发挥作用，加强双边反恐合作，等等。美印双方在此次“2+2”对话中还表示，美印双边伙伴关系在印太事务中应当发挥作用。

　　从美国方面的印太战略看，美国怀有塑造地区安全架构的战略意图。从理论上来讲，美国是第二次世界大战后国际和地区秩序的塑造者，美国是安全秩序和架构的设计师和主导者。在国际和地区权势变动的背景下，美国认为自己的主导地位正受到挑战，需要修补甚至重塑国际秩序，以维护自己的利益。其中，最紧迫的似乎就是亚太地区。奥巴马执政时期提出的“亚太再平衡”战略，其防务政策方面实际上就是要重塑美国主导的地区海洋安全秩序，这一战略包含对印度洋海洋安全政策的思考。美印2015年签署的《亚太及印度洋地区联合战略构想》文件，旨在联合印度军力重塑印太海洋安全环境。美国总统特朗普在出席2017年APEC非正式领导人会议上第一次提出“自由和开放的印太地区”，印太概念和印太战略由此成为美国新政策，美国亚太安全战略概念也由此从政治地理版图上扩大到印度洋地区。[7] 不久之后，美国国务院官员黄之翰（Alex N. Wong）透露说，美国提出“印太”战略旨在支持印度在印太地区发挥重要的影响和作用。他指出，特朗普政府把“亚太”概念、“亚洲”概念改称为“印太”概念，理由有两点：一是印度在太平洋、东亚和东南亚发挥着重要作用；二是印度在印太地区的重要作用符合美国的利益以及印太地区的利益。[8] 实际上，美国就是要扶持印度成为美国在印太地区的军事盟友，为维护美国的霸权利益做出贡献。这就是美国提出“印太”战略的根本用意。

　　从印度方面来看，莫迪政府既有追求全球大国的向往，又有在印度洋地区发挥影响力的诉求。美国在“印太”战略背景下，支持印度的政策，这让印度倍感振奋。从政治地理概念上讲，“印太”的地缘范围及其意义符合印度从“东向政策”朝“东向行动政策”调整的意图，印度希望朝东南亚、东北亚以及太平洋地区进军，在政治、经济和安全上发挥作用。然而，印度认为地区安全环境不利于自己扩大东向影响力，特别是在同中国和巴基斯坦存在领土纠纷的情况下，印度在地缘政治上倍感压力。特朗普政府推出“印太”战略，图谋保障印度成为地区安全的卫士，支持其“东向行动”，以使印度在东亚和太平洋地区“发挥作用”。印度对此感到十分满意。美印双方在印太地区的战略逐步对接、战略利益相互映衬、战略行动相互呼应，美印双边伙伴关系推向印太地区，对地区海上安全环境和海军行动产生影响和挑战。

　　其一，印太地区已成为美国开展大国竞争的重点地区。特朗普政府发布的《国家安全战略》和《国防战略报告》把中国列为主要对手，把印太地区列为美国防务活动的重点地区。在这样的背景下，美印双边防务伙伴关系的提升，使印度成为美国“印太”战略中抗衡中国的重要力量，可能导致地区安全环境进一步恶化。

　　其二，美印双边防务合作使中国海军舰船受到严密监控。美印双方在“2+2”对话期间正式签署的《通讯兼容与安全协议》，可使印度海军能力特别是同美军保持加密通讯的能力得到提升，这会对地缘政治产生了直接影响。其中，最重要的是，印度海军舰船可以同美国舰船进行实时沟通交流信息，这有助于印度海军舰艇监视中国船只在印度洋地区的活动，包括中国在内的任何国家在印度洋的潜艇活动可能因此受到更大监控或限制。

　　其三，美印海军双边互动对印太海上安全环境构成挑战。首届美印“2+2”对话成果之一是，美国海军中央司令部同印度海军进入双向交流轨道。当前的重点合作方向是在西印度洋地区，从而使美国的海洋利益集中于东亚这样的概念发生了变动。其意义是，海军行动正随着“印太”概念发生变动，美国的海军活动重点正在扩大。

　　结语

　　首届美印“2+2”对话尽管取得了一些重要成果，但是这并不表明美印两国安全关系和防务合作没有矛盾和问题。例如，美印“2+2”对话结束不久，俄印第19次年度领导人会晤便于2018年10月5日在新德里举行。印度领导人不顾美国“制裁警告”，签署了向俄罗斯购买S-400防空导弹系统的合同，交易额超过50亿美元。根据特朗普政府2017年通过的《以制裁反击美国敌人法》(CAATSA)，美国一些专家认为印度必然受到相应制裁。美国还要求印度停止进口伊朗石油，但是印度依然我行我素，同伊朗进行石油交易。由于印度在美国的对外政策和“印太”战略中的地位极其重要，因此美国给以制裁豁免的可能性还是存在的。美国国务卿蓬佩奥就多次公开表示应当给予印度豁免。

　　美国“印太”战略的矛头无疑针对中国。美印“2+2”对话会上，印度虽回避直接点名中国，但是美印两国印太合作的理念基本一致，这就是建立在自由、民主价值观之上的安全合作是美印两国合作的基石。美印两国都强调要维护印太海上通道安全，实施海上和空中航行自由行动。美国与印度海上安全合作的主要目标就是中国。而根据美国国防部负责亚太事务的助理部长薛瑞福的说法，美印建立伙伴关系，就是要“研究如何为其他国家提供不同于‘一带一路’倡议的替代方案”。[9]

　　就目前发展趋势来看，美印“2+2”对话机制已基本确立，第二届对话将于2019年在华盛顿举行。从美印双方的互动看，美国在此次“2+2”对话中做出了较大的让步，印度在军事技术和国防生产方面得到了美方较大的帮助，有助于印度防务装备的更新升级。从现在美印已经完成的两国防务合作的基础性协定看，第四份协定的签署指日可待。从理论上讲，这些协定的完成表明印度就是美国的军事盟友。但是印度还是信奉不结盟和安全自治的政策，如果接近或者太过接近美国的军事盟友标准，是否符合印度国家利益和其一贯推行的独立自主外交政策？鉴于美印双方海上安全合作主要针对中国，中国在印太地区特别是印度洋地区的海外利益面临潜在威胁和挑战。

　　面对美国“印太”战略以及美印日益接近的现实，在地区局势复杂多变的背景下，中国应坚持中国特色大国外交，推进大国协调和合作，并按照“亲、诚、惠、容”理念和与邻为善、以邻为伴周边外交方针深化同周边国家关系。与此同时，中国应继续坚持扩大开放，倡导多边主义，反对单边主义和保护主义，稳扎稳打地推进“一带一路”，保持经济持续健康发展，不断增强军事实力，妥善应对各种挑战。

　　（作者系上海国际问题研究院研究员）

　　蔡鹏鸿