深度贫困地区农村金融改革

　　广西属于全国深度贫困地区，全区有20个深度贫困县，是全国重点扶贫的地区之一，尤其是河池、百色两地是广西扶贫的主战场。广西辖区农村信用社改革一直在延续，从1996年底农村信用社与农业银行脱钩算起，至今已有20余年历史，期间经过两轮较大的改革。每次改革都有不同的侧重点，取得不同的成效，也面临不同的问题，需要我们总结经验，解决问题。

　　改革取得的经验

　　广西辖区农村信用社的改革基本与全国同步，2005年9月成立了省联社，开启省、县两级管理体制和产权制度改革，法人机构由1271家减少至91家，随后开展的央行专项票据对信用社的改革和发展发挥了至关重要作用。

　　专项央行票据发挥“起死回生”效果，信用社开启黄金十年期。行社脱钩以来，广西辖区的县、乡两级农村信用社的包袱较重，其突出的表现为历年亏损大、不良贷款率高，这成为各级农村信用社发展的最大障碍，个别基层农村信用社连年亏损，甚至达到只能保开门的地步，生存十分困难。在此种情况下，人民银行作为最后贷款人给予信用社极大支持，2007～2008年以专项央行票据兑付的方式，支持广西各县农村信用社用于置换历年亏损挂账和不良贷款。至2008年末，广西89家农信社共获得42.94亿元（全国1718亿元）的专项中央银行票据兑付资金，提前一年完成票据兑付工作。在相关部门大力支持下，全区收回不良贷款32.19亿元，盘活了资金，加上专项央行票据注入的资金，辖区各信用社的包袱减少，经营实力增强，进入新一轮发展的黄金期。从广西最大的贫困地区某市情况看，从2008年末至2018年，某市辖区各县农村信用信用社经营利润都保持增長态势，改变了以前长期亏损的状况。2018年某市辖区农合机构实现净利润4.12亿元，比2008年末增长490.48%，实现了大飞跃。人民银行支持农村信用社改革，采取“花钱买机制”办法取得了较好效果，充分体现了改革的正向激励作用。

　　股份合作制发挥了激励作用，经营活力显现。在广西辖区农村信用社改革过程中，以企业法人股、职工个人股、社会个人股的形式充实各县级联社的资本，迅速提升了各县联社的资本充足率，在加强抗风险能力的同时，提升了各社的经营活力。截至2018年末，广西辖区有91家县级农合机构，其中县级农村信用社49家，农合行16家，农村商业银行26家，不论是信用社、农合行还是农商行，在改革过程中不断吸收社会资金入股，一方面提升了各县联社资本充足率，另一方面由于有职工入股、企业入股，股东的利益与各社经营目标一致，每年各县信用社的股东都有分红，有的年度最高分红比例达到12%。由于利益挂钩，权责利一致，大大调动了职工的积极性，各项创新工作不断推出，信用社的市场份额迅速扩大，并稳占县域金融市场的半壁江山。由此可见，股份合作制改革对于提升农村金融机构经营活力和效率具有较大作用。

　　贴近县域和农村市场需求是生存发展之根本。农村信用社与现代化的商业银行不同，长期以来，广西辖区农村信用社经营底子薄，人才缺乏，经营管理水平低，与各大商业银行在大城市、大项目比拼中不具备优势，农村信用社的主要市场仍然在县域和农村。离开了县域和农村这块根据地，农村信用社的发展将会面临更多困难，甚至不排除从黄金周期走入下一个困难周期的可能。从各县联社主办和参与发放的跨县域异地贷款情况看，这些异地贷款大多投向本县以外的城市工商企业、城投公司，由于农合机构与贷款企业相处两地，难以及时、有效地获取企业的生产经营情况及财务、信誉等信息，对企业政策风险、市场风险、信用风险的监控较为滞后，形成不良较多，成为农村信用社的一个重要风险点。

　　改革出现的问题

　　不良贷款飚升成为金融改革的拦路虎。近年来，县级农合机构贷款不良率始终居高不下，成为各县农合机构最主要的金融风险，有的社不良贷款边清收边冒出。尤其是2018年上半年，监管部门要求农合机构将逾期90天以上贷款充分反映到不良贷款，要求原来表外反映的不良贷款回表统计，原来隐性的不良贷款立即变成实际不良贷款，贷款不良率大幅上升。从2018年12月末不良贷款情况看，河池辖区农合机构不良贷款余额占全市不良贷款余额的83.43%，不良贷款余额比年初增长95.43%，不良贷款率5.36%，比年初上升2.27个百分点。不良贷款迅猛上升，处置金融风险压力加大，也成为新一轮农村信用社向农村商业银行改革的最大障碍。按照组建农村商业银行的准入条件，农村信用社的不良贷款率要低于5%，拔备覆盖率150%以上，而2018年12月的贷款不良率显示，各县信用社贷款不良率较高，相当部分县信用社达不到改革的指标要求。此轮不良贷款飚升，与2007～2008年处置不良贷款情形有相似之处，到底采取何种措施处置，各方面争论不休，尚无定论。

　　法人治理仍然未达到预期效果。经过十多年的改革治理，农村信用社的法人治理机制形似完美，实际仍不完善，达不到预期的现代经营管理效果。主要表现为公司治理内外部人控制问题较突出。一方面，高管人员和重大决策项目内部人控制。从形式上看，农合机构全面推行董（理）事长、主任、监事长“三长”分设制度，普遍建立了“三会一层” （股东大会、董事会、监事会、经营层高管）管理架构，但实际运行中，决策权、监督权和执行权没有得到有效分离。董（理）事长大多由广西区联社提名，董（理）事会很难对法人代表实施有效的监督和制约，“一长独大”的问题突出。广大入股股东尽管拥有农信社大部分所有权，但由于股权分散且单户持股金额较小，实际上只是“名义股东”，对信用社基本失去监督、参与、管理和决策权利。同时，一些县联社的重要决策及重大项目，都是各县联社经营班子决定，众多的农村信用社股东根本无法参与决策，也就没有发言权，缺乏股东对经营的实际监督，造成一些县乡基层社内部人作案频发。另一方面，存在外部人控制。从农合机构管理体制来看，县级机构虽然作为地方法人机构存在，具有独立性，但实际上，辖区各农合机构都统一归口自治区联社管理，无论是高管人员任免，还是各项业务操作规则都得听从指挥。区联社不拥有基层农信社任何产权，却对其高管人员提名、业务经营、制度设计、人员招聘、薪酬分配等重要事项拥有绝对话语权，有时甚至直接或间接干预信贷投放和农信社资金存放，这种管理模式与商业银行的单一法人垂直管理模式已无差异，与信用社独立的法人地位及法人公司治理的自主经营、自我约束、自我发展、自担风险（四自）的原则之间存在一定的矛盾，不利于激励和约束经营行为。

　　资金偏离三农的现象有上升苗头。农村信用社的定位是要服务三农，但是资金偏离三农的现象呈现逐步上升的迹象。主要原因是，在农村经济结构、新二代农民就业方式、农村青壮年劳动力结构等均发生重大变化的情况下，农村生产生活水平随之发生较大变化，农村的资金需求也发生了重大变化。一般万元以下的小额临时性资金需求，大多找亲戚朋友借用，而对5万元以上甚至10万元以上的资金有贷款需求，用于种养殖生产经营项目、农产品加工项目、农村运输、农村物流、农村建房等。但农村信用社的信贷控制较多，农民缺乏有效抵押物、现有抵押物处置困难等种种限制，造成县乡农村信用社资金放不出，想要贷款的农户又得不到，贷款难问题一直无法有效解决。一些县联社只好把吸收的存款资金存放区联社、寻找大额存单市场、用于发放异地贷款等等，资金流出农村地区、偏离三农现象日益明显。从某市情况看，2018年12月末，全市农合机构发放辖外的异地贷款占农合机构各项贷款余额比率11.3%，意味着有40多亿元资金在辖外运用，不能服务当地县域和农村资金需求。

　　推进农合机构改革的路径

　　根据近年来农村信用社改革取得的成功经验和存在的问题，我们应当从广西深度贫困地区的实际情况出发，设计下一轮农合机构的改革路径。广西农合机构网点遍布城乡，一直并且未来也将是县域和农村的最主要金融服务机构，可考虑从法人治理、服务地方、防范风险三个维度进行改革，改革后的机构应当能够发挥其一专多能的作用，具备普惠金融功能。农合机构改革框架图如下：

　　机构设置“二级法人+分行”制。贯彻落实2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》精神，要求保持农村信用社县域法人地位和数量总体稳定。可以考虑采取“二级法人+分行”制，即广西区农村商业银行为一级法人，作为广西农合机构的行业管理机构，不需下级农合机构入股，需要自治区财政注入一定资本金，或其他渠道注资；各市设一级分行作为广西区农村商业银行的派出机构，可由办事处、市区联社合并成立，服务当地经济，增加管理、指导、服务县级法人机构职能；县级农合机构作为县域二级法人，独立经营日常业务，但接受上级协调和指导。

　　股本优化和防范风险。引入国有企业、财政资金参股等充实资本，一方面与地方的经济利益挂钩，争取政府更多支持，另一方面增强地方政府部门的风险防范意识，提升金融风险控制和处置能力。

　　业务经营实现一专多能。广西农合机构应立足八挂大地，取之于农、用之于农，以专门服务县域、服务农村为主阵地，提升机构功能，产品多样化，主动对接农村金融市场需求，尤其在深度贫困县，要让农合机构充当普惠金融的主角。

　　推进农合机构改革的建议

　　处置金融风险，清除改革障碍。一是加大不良贷款清收处置力度。农合机构全面梳理存量不良贷款，按照“一户一策”的思路制定客户不良贷款处置方案，灵活运用现金清收、呆帐核销、处置抵押物等措施，增强清收效果。对共同借款人、关联借款人的贷款清收，债权机构应当协同作战，联合依法维权。二是专项央行再贷款支持。人民银行可以考虑给县级农合机构专项再贷款（比如金融稳定再贷款）支持改革，专门用于填补不良贷款占用的部分资金。但这类专项再贷款与2007～2008年的专项央行票据不同，专项再贷款需要偿还本息，而专项央行票据资金不需偿还。三是防范新的风险点。农合机构要合规谨慎经营，重点应对信用风险，把住贷前、贷中、贷后三道关口，主动压缩高风险、高资本耗用业务，新增贷款充分考虑潜在的风险点。加强重点行业和重点企业风险管控，既要采取多种措施处置存量不良资产，也要防止盲目投放产生新风险。

　　多种措施完善法人治理。除了认真执行“三会一层”管理制度外，应当引入外部监督制度，加强对农合机构经营管理的监督，以保障廣大股东和社员的权利。

　　一是引入地方政府背景的投资者。根据农村商业银行改制要求，法人股占比35%以上且有3户持股比例5%以上。当前大部分入股县级农村信用联社的企业是民营小企业，达不到指标要求。而且农合机构服务阵地在县域、农村，与县级政府经济关系密切，考虑由地方国有企业出资入股，或由财政出资参股10%～20%的股份，既能解决法人股不足问题，又能够提升地方关心支持度，对于加强外部支持和监督都有好处。二是引入独立董事制度。独立董事不与县域法人机构有实际业务往来，不在法人机构任职，能够自主判断法人农合机构的经营状况，能够发挥很好的外部监督和决策参考的作用。因此，可考虑由省级农合管理机构聘请外部独立董事，向市级分行、县域法人机构派驻独立董事，为经营决策提供参考。

　　完善农村金融供给。一是提供贴心服务。农合机构要根据县域、农村经济发展特点，根据不同的融资需求设计不同种类融资产品，既有5万元以下的小额贷款品种，也有符合规模种养、规模经营的100万元以上的贷款种类，既有信用、抵押担保，也有互联网融资产品，推出符合农村需求的理财产品等，满足不同层次的需求。二是在深度贫困地区大力推行普惠金融。在一些边远贫困县乡村，农户贷款一般要上浮30%，有的上浮50%甚至更高，农民想用钱却用不起。要赋予农合机构更多的普惠金融服务功能，5万元以下的农村贷款采取信用形式发放，利率上浮不超过10%，鼓励下浮，真正让农户享受到“贷款优先、利率优惠”的政策。三是主动加强农村金融基础设施建设，完善农村支付建设、农村信用建设、农村金融知识宣传工作。

　　政府帮助解决困难，加快改革进程。一是政府部门帮助农合机构清收各类逾期贷款、不良贷款，打击逃废债行为，为金融改革和防控风险创造良好的环境。二是协调司法部门提高金融债权案件的执结率。根据2018年金融债权诉讼案件统计，河池辖区农合机构诉讼案件回收金额只占胜诉案件金额的2.5%，金融机构迫切希望法院提升审理金融债权案件的效率和执结率，切实保障债权人的权益。三是落实相关激励政策。近年来，从中央到地方出台了一系列鼓励金融机构积极服务地方经济的优惠政策，收到了良好效果，但在实际执行中仍有金融机构的奖励、补贴未能及时落实。建议政府相关部门落实贷款贴息、县域金融机构涉农贷款增量奖励、农村金融机构定向费用补贴、国家创业担保贷款贴息及奖补等优惠政策，激励农合机构加快改革，更好服务于县域经济发展。

　　（作者单位：广西大学商学院，中国人民银行河池市中心支行）

　　罗喆 骆伦良

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