中国财税体制改革的经验和愿景展望

　　【摘要】在深化改革中完善分税制财政体制改革的总体思路应是：合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任，改进转移支付制度，按“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，配之以中央、省两级自上而下的转移支付与必要合理的横向转移支付，建立内洽于市场经济体制的财权与事权相顺应、財力与支出责任相匹配的财税体制；深化预算管理制度改革；实行促进“调结构，转方式”的税制改革；强化绩效导向。

　　【关键词】财税体制改革；分税制；转移支付制度

　　一、40年财政改革的基本经验和评价

　　1978年以来，中国实行改革开放，开始了由计划经济向社会主义市场经济转变的经济、社会转型历程。1994年分税制改革以提高“两个比重”为基础调整了中央与地方政府的财政关系，强调发挥中央与地方两个积极性，形成了现有财政制度的基本框架，成为中国市场经济体制改革的重要突破口，奠定了20多年来社会经济高速发展的基础；同步推进的税收制度改革则进一步规范了政府与市场的关系，释放了微观市场主体的活力，有效促进了市场经济体制运行，提高了政府调控经济的能力；1998年开始的建立公共财政制度的探索，将重点放在支出制度的完善和支出结构的调整上，财政支出的重点从经济建设领域转向民生领域。1999年启动的预算制度改革，通过引入部门预算、国库集中收付和政府采购等制度，初步构建了现代预算体系框架，预算的公开性、民主化程度显著提高。公共财政体制的建设与完善，较好地规范了中央与地方、国家与企业、政府与市场间的关系，为构建现代财政制度奠定了良好基础。

　　（一）1994年分税制改革的意义和贡献

　　中国已经进入启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，与此前若干轮改革类似，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点，其中又以如何认识和深化1994年以来的分税制改革为核心。

　　简单地讲，税收制度的主要作用是规范政府与企业之间的分配关系，而财政体制是用来规范不同级次政府间的分配关系。财政作为一国政权体系运转的物质基础，首要职责是配置公共资源，以满足政府履行社会管理权力和职能的需要。通俗地讲，财政制度就是要明确政府的“钱从哪里来”（税收与非税收入）、“钱用到哪里去”（支出、转移支付以及资金收支的标准）等一系列体制、制度、机制的规定。

　　邓小平同志1992年“南方谈话”后，中国确立了社会主义市场经济目标模式，这就要求从制度上加快多种经济形式和产权规范的法治化，转变政府对经济的调控方式，促进形成公平竞争的市场体系。“分税制”改革正是在这个大背景下引出的，从1993年开始筹备，1994年1月1日正式推出。

　　学界多从“提高中央财政收入占财政收入比重”的实现程度对1994年分税制改革进行评判和肯定其取得的巨大成功。虽然中央财政收入比重过低是推行分税制改革的直接因素之一，但1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献更加深远，必须站在经济体制的转轨、改革的高度，对分税制改革的贡献和意义进行评价。分税制改革改变了以往按照企业行政隶属关系组织财政收入的体制模式，标志着中国财政体制从统收统支的“行政性分权”时代，走向与市场经济相适应的“经济性分权”时代。在“缴给谁”和“缴多少”的制度设计上，形成了所有企业不论大小、不讲经济性质、不分行政级别，在税法面前一视同仁、一律平等的公平竞争环境，有力地稳定了微观企业的经营预期，激发了其内在活力；其次，各级政府之间财政关系更加规范顺畅，解决了行政性分权时期的扯皮因素和“体制周期”问题，打破了“一放就乱，一乱就收，一收就死”的循环，财政体制安排更为规范、稳定，为各级政府对市场主体实行宏观“间接调控”创造了机制条件。

　　分税制改革使政府与企业、中央与地方、公权与公民分配关系更加统一、规范、公正公平，向法治化方向迈进了一大步，从制度上抑制了地方政府与中央政府的讨价还价和相互攀比，不仅为企业创造了良好的市场竞争环境，也为地方政府创造了凝心聚力搞发展的制度氛围。

　　受多方面条件制约，“94改革”仅是分税分级体制改革的初始框架，带有较浓重的过渡色彩。比如，中央与地方政府之间的分税制改革较为彻底，但直至今天，中国省以下的地方财政体制，仍未过渡为真正的分税制，实际上还是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩较浓厚的分成制和包干制。正是由于省以下财政体制改革的不彻底，使基层财政困难问题、地方隐性负债问题和“土地财政”等问题多年来一直存在，为人们所诟病。

　　总之，中国财政体制“94改革”由“行政性分权”转为“经济性分权”而具有支撑市场经济改革的全面意义和“里程碑”性质，值得如实、充分肯定，为坚持其基本制度成果，必须正视其“未完成”状态而努力深化改革。

　　（二）分税制财政体制是市场经济模式的必然要求

　　从各国实践来看，采取分税分级财政体制，是市场经济国家发展中的体制共性。中国的财政体制改革实践和具体成效也印证了这一判断。当前，中国经济已经迈入新常态，要继续完善财政体制，就必须对分税制改革与社会主义市场经济的逻辑作更加深入的把握。

　　市场经济与计划经济的本质区别是资源配置方式的差异。在计划经济条件下，政府承担了几乎所有社会资源的配置职能，这就决定了政府不仅要通过财政收支保障公共产品的供给，还要通过政府管制方式直接介入非公共产品领域与微观经济活动。计划经济模式必然带来财权、事权高度集中和企业活力不足问题。1980年之后，虽然在改革开放的背景下，旧体制有了一定的松动，分权有了形象化的称呼——“分灶吃饭”，即以多种“地方包干”配合全局渐进改革和向企业的“放权让利”，调控格局由“条条为主”变为“块块为主”，但是政府按行政隶属关系组织财政收入和控制企业这一旧体制却并未被触及和改造，很快又形成了“减税让利”已山穷水尽而企业却总活不起来、地方又演化为“诸侯经济”的局面，直接造成了中央政府财力薄弱，严重影响了调控职能的正常履行，最终决定了需要在全国推行经济性分权的分税制改革。

　　1994年分税制改革的大前提是邓小平视察南方后中国确立了社会主义市场经济目标模式。在市场经济模式下，提供公共产品和服务、维护社会公平正义、弥补市场失灵和不足是政府的主要职能，因而政府的事权、财权必须相应地转向公共领域，由原来的“生产建设财政”转向“公共财政”。首先，在制度安排上，打破按行政隶属关系组织财政收入的规则，让企业能够跨隶属关系、跨行政区域经营，充分释放潜力、活力，实现公平竞争；其次，不同级次政府之间按照规范与效率原则，进行事权与财权的合理划分，同时通过转移支付制度实现财力均衡。总体来看，分税制是“经济性分权”概念下的财政分权框架，也是形态上类似于“财政联邦主义”国际经验的分税分级财政体制安排。 分税制的全称为分税分级财政体制。从体制的内容来看，首先要合理划分各级政府间的事权（支出责任）与财权（广义税基配置）；其次，要建立起以税种划分为基础的财政收支预算；建立分级的产权和债权管理制度，形成科学有效的转移支付体系。分税制既适应了市场经济条件下政府维护市场秩序、提供公共产品职能定位的内在要求，也满足了不同级次政府之间规范、稳定地开展分工合作以提升公共资源配置效率的需要。

　　因此，分税制财政体制是市场经济体制的必然要求。当前，在中国不断深化社会主义市场经济体制改革的征程上，必须坚持分税制財政体制改革方向。

　　（三）完整、准确地理解分税制所应澄清的几个重要认识

　　分税制财政体制是一个与市场经济和现代社会形态系统化联结的制度框架，必须从政府与市场关系出发，才能完整、准确地理解它。

　　1.分税制的逻辑起点，是市场经济模式下政府职能定位和收支权。在市场经济条件下，政府的主要职能是在市场失灵领域发挥作用，提供公共产品和服务，以及维护社会公平正义，政府事权范围，主要取决于公共产品的边界。社会必须通过立法的方式，授权赋予政府配置（获取和支配）资源的权力，以履行政府公共职责，包括在配置经济资源中获取资金的权力和支配资金的权力。其中收入权包括征税（费）权和举债权。相应地，政府收人类型分为税、费和债。分税制体制的整体设计，要求以政府在现代社会“应该做什么、不应该做什么”和政府对市场主体及纳税人的调节方式为出发点，即以尊重市场、服务和引导市场经济的政府职能定位及其适当履职方式为逻辑起点，把财政事权（支出责任）的分级合理化与复合税制的分级配置税基合理化这两方面，在分级收支权的制度安排体系中整体协调起来。

　　2.政府事权范围是决定政府收入规模（广义宏观税负）的前提。政府获得收入权为筹集财政收入提供了可能，而实际需要筹集的收入规模（通常以政府可用财力在GDP中的占比即广义“宏观税负”为指标）则主要取决于政府的事权范围，受不同发展阶段和各类因素综合影响制约。工业革命之后各国历史数据表明，政府支出占比的长期表现均呈上升趋势，其原因在于，随着社会发展，经济社会公共事务的复杂程度逐步提高，大众对公共服务质量的需求将逐步升级，与此相对应，政府的事权范围也会逐步扩大，这便是著名的“瓦格纳定律”。

　　中国政府事权范围和职能范围边界，在传统体制下总体而言明显超出成熟市场经济国家（这里未论“城乡分治”格局下的某些乡村公共服务状况），改革开放以来有所趋同，但仍差异可观，除有政府职能转变不到位而导致的政府越位、缺位和资金效率较低等因素外，还包括：转轨过程中的特定改革成本；为落实赶超战略实现民族伟大复兴而承担的特定经济发展职责；中国力求加速走完成熟市场国家上百年的工业化、城市化进程，导致在其他国家顺次提供的公共品等因素，在中国改革开放过程中较密集地交织重叠。

　　3.事权划分是深化分税制改革的基础环节。分税制财政体制主要包括事权划分、收入划分、支出及转移支付。其中，事权划分是首要的、基础的环节，是财权和财力配置与转移支付制度设计的前提，它主要反映了政府职能的定位。只有各级政府间事权划分合理，支出责任才可能合理化，才能进而讨论“财权与事权相顺应、财力与事权相匹配”的方案。

　　一般而言，属于全国性的公共产品，主要由中央政府负责提供，而地区性的公共产品，则应由地方政府负责提供。由于地方政府更加了解本地居民需要，在中央政府和地方政府均能提供某种公共服务的情况下，基于效率的考虑，也应更倾向于由地方政府提供。

　　4.广义税基收入划分主要取决于税种的属性与特点，且要求地区间税基配置框架大致规范一律，但中国各地实际税收丰度必然高低不一，财政收入的地区间“横向不均衡”尤为突出。按税种划分收入是分税制财政体制的基本特征。从实行分税制国家的实践来图中国政府间财政关系简要图示看，中央、地方间的税种划分基本原则主要包括：与国家主权和全局性宏观调控功能关系密切、或税基覆盖统一市场而流动性大的税种，应划归中央；与区域特征关系密切、税基无流动性或流动性弱，以及税基较为地域化、不会引起地区间过度税收竞争和需要“因地制宜”的税种，应划归地方。虽然全国各地区在税种划分、分享方式和分享比例方面基本保持一致，但受地区经济发展水平差异及其他相关因素的影响，各地区实际的税收收入水平会有巨大差异，产生区域间财政收入丰度显著的“横向不均衡”。由于中国区域差异悬殊，这种情况尤为显著，相较一般经济体，均衡性转移支付制度需求更加强烈。

　　5.由于政府收入与支出分别遵循不同的原则，而各地区的税收丰度和供给品成本又存在较大差异，中央本级、地方本级难以做到各自收支平衡，客观上需要通过建立自上而下的转移支付制度，以调节地区间的横向不均衡。从中央与地方层面看，必然出现中央本级收大于支、地方本级收小于支的“纵向不均衡”的客观、常态格局，“中央拿大头支小头、地方拿小头支大头”的财力“纵向不均衡”不但不足为奇，而且正是各国分税分级体制运行的共性特征，相应地，转移支付也主要表现为“自上而下”的财力转移即“资金向下流动”格局。“94改革”已使中国政府财力分配的这一格局初具模样（如图所示）。

　　中国现阶段中央收入占比约为50010，相较其他代表性国家，以及中国当前中央政府承担的宏观调控职责，中央收入占比并不高，问题主要出在支出侧，即中央支出占比过低（仅约为15%），而地方支出占比过高。2009年经合组织（ OECD）成员国中央支出非加权平均值为46%，其中与中国可比的大国如美国是54%，英国是72%，日本是40%。而中央与地方支出失衡背后的原因恰恰是政府间事权划分不合理导致的支出责任错配，政府间事权划分办法不规范、不统一；同时新增事权多采取“一事一议”办法，没有统一、科学、标准化的原则和方案可供遵循，一些应由中央应承担的事权，如国防中的一些事务交由地方承担，经济案件的司法审判权，则几乎全部交给了地方。当务之急是调整事权和支出责任，提升中央在支出总盘子中的占比。

　　运用转移支付制度手段，对各级政府的财政资金进行适当调节，不仅符合“实现共同富裕”的社会主义本质，也是法治社会下“人权平等”及“基本公共服务均等化”的要求。中国改革开放后经过二三十年的发展，伴随着“让一部分人和一部分地区先富起来”的不均衡发展战略，以及各地区自然禀赋的巨大差异，地区间经济发展水平已经出现了明显差距，“实现共同富裕”任重道远，新时期中央政府不可回避的一项重要责任，就是以合理方式“抽肥补瘦”，抑制地区间差距扩大。

　　6.财权与事权相顺应和财力与支出责任相匹配都十分重要、不可偏废，但二者为递进关系而非平行关系。1994年分税制改革启动之时，提出了“根据事权与财权相结合的原则……并建立中央税收和地方税收体系……”、“并充实地方税税种，增加地方税收入”，但随着改革的逐步推进，对事权与财权相结合产生了质疑，近些年的文件中，只是强调了“财力与事权相匹配”，财权的重要性被忽视。

　　追求各层级政府财力与事权和支出责任相匹配，是分税制体制必然要求，也是分税制建立和完善的动力源，但并不能为此放弃“事权与财权相顺应”。近些年的实践恰恰充分表明，我们急需明确地在“事权与财权相顺应”的基础之上，追求“财力与支出相匹配”的结果。也就是说，循着“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基.一级预算，一级产权，一级举债权”的制度建设逻辑，再配上有效的转移支付制度，才能最终可持续地实现使中国哪怕是最欠发达地区的地方政府，也能够以其可用财力与“基本公共服务均等化”的职能相匹配。如何使财权（广义税基）与事权相顺应、相内洽、相结合，是最终使财力与事权相匹配跳不过去的前置环节。

　　强调事权与财权相顺应，就意味着我们必须更加重视地方税体系的建设，重视地方潜在税基的发掘，并重视地方阳光化举债制度的建设和国有资产管理体系的完善，而非仅仅盯在目前可见到的现有收入如何分享、如何调整分成比例的问题上。早在20世纪80年代第二步“利改税”时，我国便设计了城市维护建设税、房产税、土地使用税和车船使用税。当时设计这四个税种，重要目的之一“是为改革财政管理体制做准备，希望通过建立地方税体系，使地方有比较稳定的财源，稳定中央与地方的分配关系。”但是分税制运行20多年以来，房地产、矿产（包括石油、天然气、煤炭等主要能源品和金属矿石、碳石等基础品）价格飙升，最适宜作为地方税的这两类税基迅速成长，但因地方税体系建设明显滞后，相关的理顺体制、深化改革的任务也步履维艰，这不能不说与忽视和淡化“事权与财权相顺应（相结合）”的认识和指导原则有关。

　　重视“事权与财权相顺应”，也必然相应要求提高对税权下放的关注度。税权下放不仅包括税种选择权、税率调整权，也包括最终在一定条件下的因地制宜设税权。地区间有特色、互补式发展的态势早已显现端倪，近年国家也有意引导各地区按照“功能区”模式发展，这意味着各地的“特色税基”将会由潜在状态而浮出水面，“靠山吃山、靠水吃水”，在体制规范化条件下，地方政府应可以考虑适当地、依法地、按照科学合理的方式从“特色资源”中获取收入。由于“特色资源”不易流动，相应也不会产生税源竞争。同时特色资源的开发维护需要特殊成本支出，这种收入恰恰可以弥补这部分支出，也符合税收的“受益”特点。可以设想，在消费税中讨论增设特色消费税税目，各地区可以因地制宜地按照本地区特色资源设定具体税目和税率。比如一些中西部欠发达地区，其自然资源或“红色文化”积淀比较有特色，便可以考虑对来此的旅游者开征特色消费税（可比照借鉴美国旅游胜地凡在当地住宿旅客均要缴纳宾馆床位税的这类办法）；再比如，针对东部大城市的拥堵问题，可以考虑开征“拥堵税（费）”（比照借鉴伦敦等地经验），等等。

　　如果重视“事权与财权相顺应”，我们就势必需要首先重新审视目前税种划分是否合理，并创造条件改革税制，积极考虑“营改增”倒逼之后的资源税、房产税、消费税、环境税等的改革，在配套改革中积极地为丰富地方税基打基础，而不是一上来先大谈中央、地方财力占比高与低的问题。即使在现行一些较小税种划分的技术层面，其实也有依此思路的改进空间，如目前的车辆购置税：一般而言车辆购买地、上牌地和消费地大体一致，因此较适宜作为地方税，而目前车辆购置税为中央税；还有烟草消费税，目前已具备条件将征收环节从生产环节和批发环节后移至销售环节，将其作为省（市）级收入。也可积极研讨将汽车消费税征收环节从生产环节后移至零售环节，将其作为地方税收入等等问题。

　　所以，事权与财权相顺应和财力与支出责任相匹配两者都十分重要，不可偏废，但逻辑顺序上二者是一种递进关系，切不可错认为是平行关系，甚至认为后者对前者是替代关系或涵盖关系，这将引出把分税制深化改革、完善制度的任務，简单化为“分钱”和“占比”调整问题，以及滑向“一地一率”式因地制宜主张的严重误区，从而贻误改革事业。

　　依上所述，也可以得出一个至关重要的认识：近年人们往往热衷于反复讨论、争议不休的“中央、地方财力（收入）占比”高与低的问题，其实并没有触及中国现阶段深化分税制改革的关键。较适当的中央地方财力分配格局，在“占比”上的量化指标，应是在正确处理经济性分权各项前置环节制度安排问题之后，加上全套转移支付的优化设计而自然生成的，不是根据主观偏好可以设计出来、或简单依从“国际经验”比照出来、或在“争论”中“少数服从多数”选择出来的。我们既不应、也不必把“中央地方收支应占百分之多少”的问题作为讨论的重点，更不能把这一点作为讨论的大前提。二、在全面改革中深化财税改革的基本思路与要领

　　（一）总体思路

　　分税制财政体制改革的总体思路是：在合理定位政府职能、实现其转变的前提下，配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化，建立“扁平化”的财政层级框架，合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任，改进转移支付制度，按“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级预算，一级产权，一级举债权”的原则，配之以中央、省两级自上而下的转移支付与必要合理的横向转移支付，建立内洽于市场经济体制的财权与事权相顺应、财力与支出责任相匹配的财税体制；深化预算管理制度改革；实行促进“调结构，转方式”的税制改革；同时强化绩效导向。

　　（二）改革重点

　　1.以政府扁平化改革为框架。积极稳妥地推进省以下分税制改革，主要通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革等措施，将原有的五个政府层级逐步扁平化为中央、省、市县三个层级（不同地区可有先有后），以此作为由之前的“山重水复”变为“柳暗花明”的一个基础体制框架。这项改革的主要意义在于推动1994年以后始终不能贯彻落实的省以下分税制改革继续向纵深发展。原来省以下并非实现真正的分税，而是变成了五花八门、复杂易变、讨价还价、弊病明显的分成制和包干制，其原因就是省以下政府层级过多，无税可分。多年来，中国约20种税怎么都分不好，一旦分税制可以在省以下贯彻，其他的配套改革都可以有实质性的推进。

　　总的来看，“省直管县”改革可分三个阶段实施：第一阶段主要是省对直管县的财政进行直接管理，并相应下放部分经济管理权，但是仍然保持市级政府对县的行政领导地位，目前各省的改革试点大都处于这个阶段；第二个阶段是市与县分治，统一受省级政府直接管理，对市和县的功能进行重新定位，与市毗连的县可改为市辖区；第三个阶段是市级政府机构改革，可以合理扩大市辖区范围，相应调整机构和人员，总体方向是撤销地级市（级别可保留，人员逐渐调整），全面实行市县分置，省直管县。在省直管县改革过程中，还可大力推进乡镇财政体制改革，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理其财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”方式，在保持乡镇资金所有权和使用权、财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。

　　2.以合理调整事权为匹配逻辑。按照国家总体改革的基本方向和思路，调整、理顺中央与地方事权划分的具体安排，主要包括中央事权、地方事权、中央与地方共担事权、中央委托事权、中央引导与鼓励事权等方面；在此基础上，按照政府事务的逻辑体系和办理规则，对政府间支出责任进行清晰、合理的划分；尽快启动中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的编制工作，可由粗到细逐步深化，并通过动态优化和加强绩效考评，强化激励与约束。建议尽快将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。地方政府应退出一般竞争项目投资领域，同时规范省以下政府的事权划分边界。

　　3.以税制改革为配合，完善政府间收入划分改革。深化税制改革，逐步实现以税种配置为主体的分级收入划分制度。加快推进房地产税立法；开征独立的环境保护税；大力推进资源税改革，加大“从价征收”机制覆盖范围；扩大消费税征收范围、调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方；将车辆购置税划归地方收入；巩固“营改增”成果，将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般陛转移支付的来源。

　　4.以规范的转移支付制度体现事权优先原则。完善优化转移支付的均等化公式，对服务成本、功能区定位、人口、地理、等支付因子构成和权重等进行适时重检和调整，保障欠发达地方政府公共事务开支需要；逐步减少专项转移支付所占比重，歸并、整合专项转移支付中的相似或可归并项目；尽量取消转移支付中“地方配套资金”要求，将中央的年度转移支付计划下达时间提前，以便地方政府编制本地区计划预算。此外，还应积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。

　　5.以建立现代公共预算管理制度为基础性支撑。按照建立现代财政制度的要求，从中央级开始，试编3-5年全口径中期滚动预算；深化单一账户国库集中收付制改革，实现“横向到边、纵向到底”；以“金财工程”、“金税工程”为依托，充分发挥现代化管理信息系统的数据分析处理作用，为优化预算编制方案，提高社会公共资源配置的效率提供决策支撑；贯彻新《预算法》关于地方债管理的相关规定，加快推动地方阳光融资的公债、市政债制度建设，稳妥地置换和替代规范性、透明度不足且风险防范难度大、成本高的各类地方债务；结合国有资本经营预算制度建设，积极推进地方的国有资产管理体系建设。

　　按照“渐进改革”模式和“建设法治国家”、“强化公众知情权和参与权”的要求，切实增强服务改革大局的意识，积极、稳妥、理性地推进财税法制建设，处理好“在创新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的关系，既要强化优化顶层规划，又要继续鼓励先行先试，及时把成熟、稳定的规则以立法形式固定下来，不断提高财税管理的科学化、法制化水平。

　　6.以举债权和产权管理为组成要素。地方适度举债权，是市场经济条件下分税分级财政体制的必要组成部分，也是各级政府应有的财权之一。大多数市场经济国家都有较为成熟和完善的地方政府债券市场，这是地方政府融资的重要途径和资本市场的有机组成部分，在国家的经济社会发展中发挥着十分重要的作用。新《预算法》赋予地方政府适度举债权，允许地方政府在有透明度和受监督的条件下，通过规范的法定程序，以适当规模的举债，筹集必要的建设资金。这可以使地方政府应对市政建设等方面的高额支出，把支出高峰平滑化分摊到较长时段中，并借力于社会资金和市场机制发挥提供准公共产品的职能，有效弥补地方政府收入的不足。

　　产权管理是中央和地方政府之间事权划分的重要内容。混合所有制是“现代国家治理”的市场体系产权制度基石，为国有经济部门改革和国有资产管理体系创新打开了空间。基于“现代国家治理一现代市场体系一现代企业制度一混合所有制”的基本逻辑，十八届三中全会关于“混合所有制”改革的内涵是指，在现代国家治理法治背景下，使任何一个市场主体内部的产权可以按照股份制框架下的混合所有制来处理，实现最大包容性和共赢、多赢，实质性地推进改革。

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