中国工业化进程与产业政策

来源:中国经济报告
关键字:改革开放40年,产业发展,工业大国
发布时间:2019-08-05 12:23

　　【摘要】改革开放40年，中国从一个落后的农业大国转变为一个工业大国，“工业大国”、“大而不强”是中国的最基本经济国情。从工业化进程看，中国总体上从工业化初期阶段快速地发展到工业化后期阶段，但中国产业发展和工业化进程仍存在着发展不平衡不充分的问题。从产业政策看，中国正确处理了政府与市场的关系，产业政策总体上是成功的，在产业政策操作层面努力做到政府在一定程度上千预资源配置但又尽量避免直接介入资源配置，这个“度”总体把握得相对合理。

　　【关键词】改革开放40年；产业发展；工业大国；后工业化；产业政策

　　改革开放40年来，中国从一个农业国迅速成长为世界第一工业大国、第一制造大国。寻求中国经济高速成长的密码以及揭示中国经验的本质，没有对中国工业化进程中的产业发展的描述和分析，是几乎无法完成的。

　　一、工业大国崛起：数据与事实

　　新中国成立以后，中国真正开始了自己的工业化进程。农业部门、铁路交通和能源部门率先启动，东北地区被作为重点投资区域。依托156项重点工程，新中国艰难地推进了自己的现代产业建设。1950年东北地区占全国投资总额的51.66%，1950-1952年先后施工建设的17项重点工程中有13项在东北地区，从产业看这17项重点工程中有电力8项、煤炭5项。到第一个五年计划结束的1957年，随着156项重点工程的投产，中国初步奠定了工业化的基础。第一个五年计划期间，国民经济和工业经济分别实现了10.9%和18%的高速增长。

　　但是，新中国的产业发展之路并不顺利，工业化进程也几经中断。1958-1961年由于“大跃进”损失惨重，文化大革命的十年给中国的产业体系造成了巨大的破坏。到1978年，中国人均国内生产总值只有385元人民币，三次产业产值占比分别为27.7%、47.7%和24.6%，农业产值占比仍然较高，服务业占比还很低，尤其第一产业就业人口高达70.50/0，还是一个典型的农业大国。从具体工农业实体产量看，1978年粮食产量为3.1亿吨，肉类产量943万吨，原煤产量6.2亿吨，粗钢产量0.3亿吨，发电量2566亿千瓦时，汽车产量14.9万台。相对于一个具有9.6亿人口的大国而言，这样的实体经济是难以满足人民温饱和生活需要的。按照2010年的标准，当时中国农村贫困发生率为97.5%，这意味中国有7.7亿农村人口是贫困人口。另外，1978年中国经济外向程度很低，进出口总额与国民生产总值之比只有9.7%。总体而言，1978年的中国，其产业体系已经具有了大工业体系的一定基础，但总体上还处于工业化初期阶段，总体经济发展水平还十分落后。

　　改革开放以后，中国开启了中国特色社会主义现代化建设的伟大实践。在世人瞩目的经济增速背后，是一个世界性的实体经济大国崛起，或者更为具体地说是工业大国的崛起。改革开放40年，中国主要的工农产品产量都成倍、甚至几十倍地增长，现在大都已居世界前列，粮食、油料、肉类、原煤、水泥、粗钢、钢材和发电量都居世界首位（见表），可以说，中国是名符其实的世界第一工业大国。中国服务业的规模也已经居世界第三位。与工业大国地位相匹配，2013年中国也成为世界第一货物贸易大国。无疑，中国是一个基于出口导向工业化战略崛起的工业大国。

　　从产业发展看，中国的基本经济国情已经从一个落后的农业大国转变为工业大国。但考慮到工业在经济发展中的“中流砥柱”地位以及农业、服务业对工业的“依附”关系，以及中国出口主要是工业制成品贸易，“工业大国”、“大而不强”才是中国的最基本经济国情。从工业化进程看，改革开放40年总体上中国从工业化初期阶段快速发展到工业化后期阶段，按照党的十八大报告，到2020年中国将基本实现工业化。工业化是发展经济学的核心概念之一，一般工业化进程可以划分为前工业化、工业化初期、工业化中期、工业化后期以及后工业化五个阶段。无论是在学术界，还是在政府以及社会各界，虽然工业化概念被广泛地使用，但是工业化内涵往往被错误地理解为工业的发展水平。实际上，工业化是由一国工业增长引起的、体现为人均国民收入增加和经济结构高级化的经济发展和经济现代化过程。关于中国的工业化进程，近些年大多数研究笼统地指出中国处于工业化中后期。我们利用人均GDP、三次产业产值比例、制造业增加值占总商品增加值比例、人口城市化率、第一产业就业占总体就业比重五个指标并赋予不同权重，取发达国家这五个指标在不同工业化阶段的经验数值范围作为标准值，构造了工业化水平综合指数。基于对工业化水平指数连续跟踪计算和预测，2011年以后中国工业化水平就进入了工业化后期，到2020年中国会基本实现工业化，到2035年中国能全面实现工业化。

　　中国成为工业大国的核心在于制造业的发展。伴随着中国快速的工业化进程，中国制造业不断发展壮大，世界230多个国家和地区都能见到“中国制造”的身影，2010年以后中国就已成为世界产出第一的制造大国。在联合国工业大类目录中，中国是唯一拥有所有工业门类制造能力的国家，如今中国500种主要工业品中有220多种产量位居全球第一。据联合国统计司数据库数据显示，到2016年，中国制造业增加值达到30798.95亿美元，占世界比重达到24.5%，比世界第二位的美国的制造业增加值21 830亿美元多出了近万亿美元，几乎是世界第二位美国和第三位日本制造业增加值的总和。在1984年，美国制造业增加值占世界比重曾达到过29%，几经起伏，2016年美国制造业增加值占全球制造业比例只有17.3%；日本在20世纪90年代制造业增加值占全球制造业增加值比重达到21.50/0的峰值，到2016年，该比例只有7.7%。实际上，正是由于中国制造业的快速发展，世界制造业的格局发生了巨大的变化。总体而言，虽然高收入国家仍占据世界制造业增加值大约60%的比例，但是近20年高收入国家制造业增加值比重不断下降，在很大程度上与亚洲特别是中国相关。中国占全球制造业增加值的比重从1970年的可忽略不计上升到2016年的占据全球1/4。

　　在认识到改革开放40年中国产业发展取得伟大成就的同时，还必须看到中国工业“大而不强”的基本经济国情，还必须认识到产业发展的不平衡不充分问题十分突出；在认识到中国工业化取得巨大成就的同时，也必须看到相对于人民日益增长的对美好生活的需要，中国工业化进程还存在发展不平衡和不充分的问题。从制造业看，虽然中国是世界上制造业规模最大的国家，但是从制造业增加值率、劳动生产率、创新能力、核心技术拥有、关键零部件生产、高端价值链环节占有、高端产业占比、产品质量和著名品牌等各方面衡量，中国制造业发展还很不充分。这一方面表现在制造业发展中的产业结构不平衡、产业结构高级化水平不充分，低端和无效制造产业供给过剩、高端和有效产业供给不足；另一方面表现在制造业发展中的产业组织结构不平衡、产业组织合理化水平不充分，存在相当数量的“僵尸企业”，但优质企业数量不够，尤其是几乎还没有世界一流制造企业。从具体制造产品表现看，产品大部分功能性常规参数能够基本满足要求，但在功能档次、可靠性、质量稳定性和使用效率等方面有待提高，高品质、个性化、高复杂性、高附加值的产品供给能力不足，高端品牌培育不够，无法满足消费转向升级的需求。例如，根据原国家质量监督检验检疫总局公布的数据，美国和欧洲一些发达国家和地区的产品平均合格率一般达到4.5 sigma（合格率99.99932%），而中國总体为2.5 sigma（合格率98.76%）。2013-2017年国内产品质量国家监督抽查合格率分别为88.9%、92.3%、91.1%、91.6%和91.5%，与国外一般99%以上的合格率还有较大差距。从工业化进程看，一方面，中国工业化进程的区域发展不平衡，一些区域的工业化水平发展不充分。由于梯度发展战略，以及各个区域资源禀赋、经济发展基础差异等原因，中国的工业化进程在不同地区发展极不平衡，总体上呈现出东部、中部和西部地区逐步降低的梯度差距。到2015年，上海、北京、天津已经步人后工业化阶段，其他大部分的东部省份处于工业化后期，而大部分中西部省份基本还处于工业化中期。另一方面，中国工业化速度与其资源环境承载力不平衡，绿色经济发展不充分。中国十多亿人口的快速工业化进程，给资源环境的承载提出了极大挑战。虽然2002年以来中国就一直强调和努力实施环境友好型的新型工业化道路，但客观上资源环境还是难以承受如此快速的大国工业化进程，环境污染和资源约束等问题比较突出。为了解决大国快速工业化进程带来的环境资源问题，必须强调绿色发展理念，大力发展绿色经济。绿色经济强调从社会及其生态条件出发，将环保技术、清洁生产工艺等众多有益于环境的技术转化为生产力，是一种环境可承受的经济发展模式。中国在绿色经济发展方面，无论是绿色理念还是管制制度，无论是技术水平还是产业规模，都还有很大的发展空间。

　　二、产业发展政策：市场与政府

　　改革开放40年，无论是将“人口红利”等要素供给作为中国工业化成功的必要条件，还是将市场化改革解决了激励机制和资源配置机制问题作为成功的充分条件，在实际中都可以理解为政府制定的一系列成功的经济政策。在经典的西方教科书中，一般财政政策、货币金融政策、收入分配政策、国际贸易政策、农业政策、劳动政策、反垄断政策等构成了经济政策体系的核心内容，这些政策核心是政府宏观调控经济的工具。但对于中国这个市场化和工业化协同推进的发展中国家而言，中国的经济政策体系中除了这些宏观调控政策外，还应该包括经济改革政策和经济发展政策。所谓经济改革政策，可以认为是一系列为落实决策层提出的构建和完善社会主义市场经济体制而具体制定和实施的政策，这涉及财政体制、金融体制、投资体制、国有企业、市场体系、对外开放等各个领域；而所谓的经济发展政策，则是为了实现工业化推动经济快速增长、产业结构不断优化升级的一系列政策，当然这与上述财政、金融、贸易、劳动等各个方面的宏观调控政策相关，但其核心内涵应该是产业政策。实际上，毋庸讳言，中国从一个贫穷落后的农业国发展成为一个工业大国，产业政策发挥了至关重要的作用，在推进从工业大国向工业强国转变过程中，同样也要科学认识和合理发挥产业政策的重要作用。尤其是在中国步人工业化后期的经济新常态、社会主义市场经济体制日益成熟的背景下，如何促进产业政策转型、协调竞争政策和产业政策的关系，就成为一个重大问题。

　　一般而言，产业政策是政府为解决产业结构失衡和层次低等经济发展中的问题、实现产业转型升级和优化发展、促进经济快速增长和发展而制定与实施的相关政策措施，是一种相对长期的、供给侧管理的经济政策。从日本的实践看，产业政策具有政府干预产业部门之间和产业内部资源配置但又强调尽量避免政府直接介入资源配置、以追求经济快速增长为目标的基本特征。产业政策的这个特征不仅符合了中国加速工业化进程、促进经济快速增长的需要，恰好也符合了中国在计划经济逐步退出后的政府继续主导资源配置、管理产业与企业的需要。虽然现在政府过多主导要素配置受到很多诟病，但相对于传统计划经济体制，产业政策的实施和推广是很大的进步。对于中国而言，产业政策的引入，具有计划经济渐进转轨和经济赶超的“双重效应”。

　　经过多年的实践，中国的产业政策已经发展为一套动态复杂的政策组合，包括产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策和产业技术政策等各类政策。其中，产业结构政策是按照产业结构的发展规律推进产业结构高级化、进而实现国民经济发展的政策；产业组织政策是为实现产业组织合理化、形成有效公平的市场竞争创造条件的政策；产业布局政策是促进生产要素区域配置合理化、高效化而实施的各类政策，例如各类园区政策可以归为产业布局政策；产业技术政策是指国家制定的用以引导、促进和干预产业技术进步的政策的总和。虽然现实中常常发生冲突，但在理论设计上，这四种政策应该相互配合，其政策机制应该是相容的。而且，中国在不同的发展阶段和不同的政府层面，其产业政策中的这四类政策的具体内涵存在差异，且产业政策的重点也不同，体现了产业政策组合的动态性。从实施效果看，这些产业政策总体上对中国快速推进工业化进程、促进产业转型升级、实现经济赶超发挥了重要作用，但也存在着干预市场和影响市场机制形成的问题，长期效果与短期效果有矛盾，甚至出现产业政策实施结果与初衷相反、事与愿违的情况。例如，新能源汽车补贴政策，由于对新能源汽车的激励力度过强，近两年出现了大面积“骗补”的问题。实际上，选择性很强的产业政策的确会产生较多的负面问题，例如，政府确定的产业方向和技术路线不符合市场需求从而造成巨大的损失，又如，由于强激励造成企业“一哄而上”、迅速形成过度竞争和产能过剩，另外，还会由于政府对资源配置的权力过大而导致寻租和腐败行为等。

　　正是由于产业政策所具有的政府为了实现经济快速增长而干预产业部门资源配置的特征，使得产业政策很容易陷入市场主导和政府主导的争论。但是，无论坚定的新古典经济理论信奉者如何厌恶产业政策，现实中许多发展中国家为了实现经济赶超已经普遍接受了产业政策的理念。正如罗德里克（ Rodrik）所认为的，“产业政策已死”的言论明显夸大其词，产业政策不仅在现实中一直存在，而且在各种国际准则约束下仍有很大空间。因此，产业政策的争论应该转向如何设计、管理产业政策，即产业政策的实施路径问题。实际上，针对产业政策的争论不可能单纯通过讨论来解决，产业政策的有效性终究是要依靠实践的不断积累。虽然实证研究对于中国产业政策的有效性有着不同的结论，例如，有实证研究认为产业政策的出台和实施显著地促进了地方产业结构的合理化和高端化，也有实证研究认为产业政策的实施会降低资源配置效率，但是迄今为止中国实现了快速工业化进程和高速经济增长，客观地表明中国产业政策总体是成功的。这意味着中国在产业政策操作层面努力做到政府在一定程度干预资源配置、但又尽量避免直接介入资源配置，这个“度”总体把握得相对合理。实际上，有效地利用产业政策的本质就是正确处理市场与政府的关系。

　　中国之所以能够把握产业政策的这个“度”，一个重要原因是中国一直在努力建设有效的市场体系，努力实现产业政策与竞争政策的协调，或者说试图实现市场化改革政策与工业化发展政策的协调。产业政策与竞争政策的协调，关键是要随着工业化的深入而逐步更多依靠竞争政策，同时对产业政策内容、实施方式进行动态调整。从工业化进程看，在工业化初中期阶段，出于后发国家赶超的需要，选择性产业政策的确发挥了重要的作用，尤其是“扶大限小”对促进重化工主导产业的发展作用明显。但是在进入工业化后期以后，中国从要素驱动转向创新驱动的经济“新常态”，经济增速从高速转为中高速，经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步。在这种背景下，竞争政策具有基础性地位，产业政策需要相应的转型。中国长期以来习惯采用的强选择性产业政策的不适应表现越来越突出，以激励完善市场竞争秩序、激励创新为基本导向的功能性产业政策的意义更为显著；按照产业结构、产业组织、产业布局和产业技术政策的分类，直接干预产业结构形成的产业结构政策的重要性日益下降，而强调产业组织合理化的产业组织政策、激励创新的技術创新政策意义更加突出。具体而言，中国要严格按照世界贸易组织规则仔细反思以往产业政策的做法，减少无用的产业规划和政策制度，产业政策将更多针对前沿技术和小企业技术创新领域来使用，更加着力于打造有利于技术创新的生态，更加关注补贴资金的使用效率和透明度，从而最大程度地提高公共资金对于提升创新能力和产业竞争力的效果。

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