制造业产业链安全现状与对策

　　加强和维护制造业产业链安全，对制造业迈向全球价值链中高端具有重要的战略意义。重新评估我国制造业产业链安全现状，审视相关政策，是我国产业政策研究的当务之急。

　　改革开放40年来，我国持续推进对外开放，经济结构已由原有的封闭状态向开放模式转变，外资市场准入不断扩大，一般制造业基本全部放开，制造业已经全面参与国际分工并融入全球产业链。但是，当前国际贸易保护势力持续抬头，不断对我国制造业实施封锁、打压和压制。我国制造业核心技术和关键零部件长期缺失，严重依赖发达国家，存在供应中断的风险；国内产业链安全相关立法和政策的滞后和不完善，导致国内部分产业存在控制权丧失的风险，制约制造业迈向产业链中高端。为此，必须重新评估我国制造业产业链安全现状，审视相关政策，加强和维护制造业产业链安全。

　　产业链安全概述

　　从相关文献来看，国外学者主要聚焦部分行业产业安全层面、围绕国际竞争力和外资控制力来展开研究。我国学者对产业安全的研究则主要侧重以下三点：产业安全是指本国对关系国计民生的产业拥有控制权，确保自主可控；是产业综合竞争力的一种外在表现；是指本国拥有对涉及国家安全、尤其是战略性新兴产业的控制力与发展能力。新时代产业安全是一个相对概念，具有一定的动态性，是在全球化和市场开放竞争条件下国家重点支柱产业具有不受损害或威胁的状态，不被外资控制和封锁，并具有持续发展的能力。从已有文献来看，对产业链安全开展的研究很少，产业安全则仅局限于对特定产业或类别做出明确界定，尚缺乏相应的标准和量化指标值。与此同时，处于不同发展阶段的不同国家对产业安全的界定也有一定差别，美国、德国等对国家产业安全体系的构建较为完备。

　　相比产业安全而言，产业链安全除了要体现本国资本对事关国计民生的产业核心关键环节、支柱产业核心掌控能力，还要体现在开放环境下，降低供應中断风险，确保延伸到国外的产业链条安全，具有较强的层次性、系统性。

　　加强和维护产业链安全对制造业迈向全球价值链中高端具有十分重要的战略意义。一般来讲，宏观上产业安全主要涉及以下几个要素：对外依存度、产业控制、国际竞争力，具体体现在资源安全、产业链（供应链）安全、核心技术安全、装备（产品）安全等几个方面。其中，对外依存度主要是指某特定行业在市场渠道、供应链体系、产业配套能力等对外的依赖程度；产业控制主要涉及产业市场控制、技术控制、资本控制等相关内容；产业国际竞争力主要指本国产业在国际市场中市场份额、创新能力、技术、质量、品牌等方面的竞争优势；对外依存度、产业控制、国际竞争力作为不同层面的产业安全表现形式，对国家产业安全具有重要作用和意义。

　　产业链安全政策环境分析

　　一般来讲，分析我国产业链安全的政策环境，首先要分析我国利用外资的水平，以及对外投资等“走出去”进行国际产能合作所包含的政策环境。一方面，利用外资是我国对外开放基本国策和开放型经济体制的重要组成部分，合理地、有效地利用外资是引进先进技术装备、管理知识、高端人才的重要手段，在经济发展和深化改革进程中发挥着积极作用，同时也是影响我国产业链安全的因素之一。另一方面，我国对外投资活跃，分布领域广泛。2018年全年，中国全行业对外直接投资1298.3亿美元，同比增长4.2%。其中，对外非金融类直接投资1205亿美元，同比增长0.3%。对外劳务合作年末在外各类劳务人员99.7万人，较上年同期增加1.7万人。尤其是中国企业对 “一带一路”沿线的56个国家实现非金融类直接投资156.4亿美元，同比增长8.9%。

　　从国家层面的政策举措来看， 我国已经初步形成利用外资和鼓励“走出去”的政策体系，各部门也在积极采取举措落实。在鼓励利用外资方面，进一步推动新一轮对外开放，2018年6月，国家发改委和商务部联合发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单） （2018年版）》，此负面清单为我国利用外资和事关我国产业链安全的重要政策文件，也是我国外资准入施行“准入前国民待遇+负面清单管理”制度的重要抓手。2018年版负面清单长度由63条减至48条，共在22个领域推出开放措施；基本放开制造业，大幅度开放服务业，并且列出了汽车、金融领域对外开放路线图、时间表，在积极扩大利用外资的同时也为我国更好维护产业链安全工作带来一定的挑战。在鼓励“走出去”方面，为更广泛地利用国际市场的资本、技术、管理、人才等资源，深化国际合作，2013年，我国正式提出“一带一路”国际合作倡议，鼓励我国企业积极走出去，促进国际产能合作。2014年至2016年，中国同“一带一路”沿线国家和地区贸易总额超过3万亿美元。中国对“一带一路”沿线国家和地区投资累计超过500亿美元。中国企业已经在20多个国家建设56个经贸合作区，为有关国家创造近11亿美元税收和18万个就业岗位。与此同时，随着“走出去”的广度不断扩大，“走出去”的速度不断加快，我国部分行业存在产业空心化风险，如轻工纺织行业加速流出（如2003—2018 年，中国纺织产业对外直接投资累计达97.96亿美元，年均增速为15.6%，占制造业对外直接投资累计总额的5.2%），对我国规避产业空心化风险和稳定就业带来一定的挑战。

　　部分行业产业链安全现状

　　机械行业

　　机械工业是制造业的重要组成部分，承担着为国民经济各行业提供关键核心技术和重大装备的重任，其产业关联度高，带动性强，涉及面广，产业链相对较为复杂， 下游应用广泛，目前机械工业增加值占GDP的比重达到9%左右。机械产品已成为21世纪我国迅速崛起的出口产品群，是我国比较优势和国际竞争力充分体现的重要领域，也是进出口政策性金融支持的重点。从国内产业布局来看，我国机械工业的优势地区主要集中在长三角地区、珠三角地区、中部地区和东北地区。

　　从产业竞争力来看，就行业整体而言，我国机械工业产业规模虽然很大，已经连续多年居世界第一，但大而不强。由于核心技术缺乏，产品附加值低，原始创新供给不足，具有自主知识产权的产品比重较低，现阶段我国机械工业仍然处于全球产业链的中低端。

　　与此同时，在推动我国机械工业“走出去”开展国际产能合作中，要注意保持乃至提高我国机械行业的核心竞争力，保障产业安全。具有国际领先优势的产品核心技术研发必须牢牢握在手中，关键零部件的生产制造要保留在国内；对于涉及国家安全和国计民生重大需求的机械产品产能输出要有所限制；行业、企业的数据中心要保留在国内。

　　汽车行业

　　2003年以来，随着我国汽车产业竞争力的不断提升，汽车产品出口规模开始迅速提高。虽然我国汽车产品质量水平有所提高，但出口产品竞争力不强，销售价格和利润率比较低。我国汽车零部件工业是伴随整车企业起步发展的，基本都是围绕整车生产基地，具有集群式发展的特点，现已基本形成东北、京津、华中、西南、长三角、珠三角等六大零部件集中区域。

　　从国内外产业链布局来看，目前，中国汽车品牌“走出去”已经从当初单一的产品贸易逐渐向技术、人才与资本共同输出的产业战略布局转变。不少中国汽车品牌设立研发中心，集聚一流汽车人才，布局本土化的生产基地，积极海外建厂。其中，吉利、江淮、奇瑞、长城、力帆等22家国内汽车企业已在俄罗斯、巴西、伊朗、南非等35个主要出口国家和地区建立90多家工厂， 多以技术合作为主，采取KD方式在当地组装生产。部分自主品牌汽车企业海外研发中心的建立，标志着部分企业的国际化战略已经开始向纵深领域拓展。通过设立海外研发中心有利于企业融入美国、欧洲和日本等世界顶级汽车研发产业集群，聘用最优秀的汽车科研人才，与一流的学术机构建立合作关系，最大程度整合各方面优势资源，提高研发水平和缩短研发周期。

　　从产业竞争力来看，中国品牌汽车开发能力相对较弱、成本不断提高、技术水平相对落后，国际竞争力较弱；中国汽车自主零部件产品滞后于整车技术水平，一些劳动密集型和耗能耗材型产品有一定的价格优势；合资企业对外资产品、技术依賴依然很强。外国品牌产品销量占中国轿车类市场份额3/4，过分依赖直接引进外方技术，停留在单纯加工生产状态，对中国汽车核心竞争力形成和对相关产业及技术发展的拉动作用较弱。

　　纺织行业

　　我国纺织产业链独立完整，涵盖棉纺、毛纺、麻纺、丝绸、化纤、印染和服装、家用纺织品、产业用纺织品等所有重要领域和环节。我国纺织工业的上中下游在国内紧密联系，产生显著的高效协同和集聚效应。同时，纺织工业是我国传统支柱产业、重要民生产业和创造国际化新优势的产业，是科技与时尚融合、生活消费与产业用并举的产业，中国已经成为全球纺织品服装最大的生产国、出口国和消费国。纺织产业的全产业链优势和巨大本土市场优势，加上200余个产业集群和专业市场的积极作用，促使我国纺织工业打造出世界一流的高效供应链体系，产业的国际比较优势在加入WTO后得以充分发挥。

　　从国际布局来看，棉纺和针织行业成为境外绿地投资热点，织染、面料、梭织服装和化纤领域的产能跨国配置初见端倪，产业用纺织品、家用纺织品和纺机类产品目前主要以产品出口为主，产能基本留在国内；产能的跨国绿地投资主要是以东南亚国家（越南、柬埔寨和缅甸）为主，另外非洲的埃塞俄比亚也成为行业产能布局目标；原料资源、设计研发/高端技术资源、品牌资源和市场渠道资源的主要投资区域为欧、美、日发达国家以及部分原料资源丰富的国别。从国内布局来看，纺织产业链主要集中在沿海的山东、 福建、长三角和珠三角地区。对于加工制造环节，中西部地区拥有相对丰富且便宜的劳动力；对于价值链两端的研发和市场，企业更愿意将产业资本和设计营销贸易中心向东部沿海转移。

　　产业链安全存在的主要问题

　　在对外依存度方面，虽然我国在部分行业核心技术领域取得一定的突破，但从整体上看，原始创新能力依然不足，距离制造强国仍然有相当距离。一方面，部分产业和领域存在核心技术缺失、产业转移导致产业链空心化的风 险、产业链不健全及产业链掌控能力不强等问题，核心装备（芯片）关键零部件仅能从国外进口，对外依赖度较高；另一方面，科技创新投入结构不合理，尤其是基础研究方面存在研发投入水平偏低，国外技术引进转化率低、研发优惠政策缺乏普惠性以及缺乏有效的人才激励措施等诸多问题。在全球贸易环境出现更多不确定性、国际贸易争端形势有加剧迹象的背景下，部分发达国家采取提高关税和限制技术转移（并购）等保护措施，提高贸易壁垒，设置出口障碍，导致对外依存度较大的行业面临着诸多不确定因素。

　　在产业控制方面，随着促进产业技术改造升级和发展人工智能、工业互联网等一系列政策的颁布落实，产业技术创新已步入从跟踪为主转向跟踪和并跑、领跑并存的新阶段，一批企业进入国际市场第一方阵，成为国民经济持续健康发展的关键支撑、奠定了制造强国和网络强国建设的坚实基础，加快形成新动能。与此同时，企业充分利用海内外两个市场和两种资源，加快并购国外具有核心技术的公司，积极在海外布局研发中心或创新机构。2018年，我国企业对外投资并购活跃，境外融资比例高，共实施完成并购项目405起，实际交易总额702.6亿美元，其中境内出资274.5亿美元，占并购总额的39.1%和同期对外直接投资总额的22.8%。 同时，外资企业利用其核心技术优势加快在我国布局。随着改革开放的进一步推进，外资准入门槛和开放领域不断增大，对国内民营企业也带来一定的冲击。外资也在加快收购我国部分产业上下游企业，对民族品牌和产业链完整性造成一定的冲击和威胁。

　　在国际竞争力方面。我国产品出口结构逐渐由低端产品向中高附加值产品转变，但产业整体来看，产业集中度依然不高，部分领域产品附加值偏低，高端产品国际市场份额占有率偏低，品牌效应不强。从创新维度来看，创新资源重复分散，创新载体分散重复建设，资金、设备等创新资源配置的重复浪费现象严重，创新过程中的“孤岛现象”十分普遍，产学研深度融合的技术创新体系不够完善，很多产业处在价值链中低端，高端产业低端化现象明显。多数制造企业在国际产业链分工中仍处于“制造-加工-组装”低技术含量和低附加值环节，创新体系技术创新能力与发达国家相比依然存在较大差距，部分关键核心技术及装备主要依赖进口，国际竞争力亟须提高。

　　维护产业链安全的政策建议

　　建立健全外商投资审查机制

　　为规范外商投资行为，尽量避免外商恶意并购或者试图控制我国产业链核心环节，以至于给我国产业链安全造成一定的损害或者带来风险。我国亟须健全外资并购审查机制，进一步明确外资安全审查的范围领域。进一步明确我国安全审查机构及相关部门职权职责；为谨防外资通过在我国注册新设公司规避外资并购审查，需扩大外商投资审查边界，将外资新设企业纳入监管审查范围；完善审查启动程序，细化第三方建议启动审查条件，明确对虚假申报的处罚措施；建立权力救济机制，鉴于现阶段的审查程序尚未明确并购方如何获得救济，为防止审查机构滥用权力，并购申请方若对复议结果有异议，可向国务院申请复审，由国务院作出最终裁决。

　　强化产业链核心环节管控

　　构建国家产业链安全防控体系，加强核心环节、敏感技术和高端装备“走出去”的管理和控制。制定产业鏈核心关节目录，强化对产业链核心关键环节“走出去”安全审查。落实外商投资国家安全审查制度，增强外商投资国内产业链核心环节、并购核心企业的审查力度，降低产业关键环节被外资主导的风险。适当控制技术密集型和劳动密集型企业“走出去”速度，适度维持产业发展规模和速度，防止国内产业“空心化”风险。

　　完善国家产业链安全法律保障

　　对影响或者可能影响国家安全的对外投资、关键技术转移、特定产品和服务输出、涉及国家安全事项的建设项目，加快推进产业安全法和配套法规规章的制定。完善技术性贸易措施、关税管理、外资管理法律法规，加强技术性法规和标准相关法规的制定，强化产业保护 的效果，以适应产业链全球布局的新要求。加快推进国际投资协定谈判，增强我国企业在海外市场的准入机会，为企业在国际化经营中争取更大利益空间。

　　建立产业链安全预警机制

　　在经济全球化和国际产业分工体系下，尽快建立具有操作性的产业链安全预警机制，有助于提高我国防范产业风险的能力。要建立贸易壁垒预警以及快速反应机制，委托第三方智库或者相关机构进一步实时监测我国企业出口数量、价格等情况，密切关注国外针对我国设置的贸易壁垒情况，避免不必要的贸易摩擦。强化行业协会在产业链安全预警机制中的作用。行业协会熟悉本行业的国内外市场态势，且不受多边贸易体制限制，其作为企业代表提起反倾销调查诉讼有利于提高胜诉概率。完善产业链安全数据库，为适应国际经济形势的发展，应建立全覆盖的产业链安全数据库。加强对企业的产业链安全预警培训，对获得出口经营权的企业进行定期指导，加强企业与协会的相关联系。

　　健全海外利益保护和救援体系

　　构建海外投资救援服务机制， 聘请属地专业的法律咨询机构、知识产权保护专家、税务专家等专业服务机构为企业在涉及境外投资风险和产业链安全等方面时提供专业咨询。建立与国外安全执法部门的协作机制，为企业应对海外投资风险事件提供及时有效保护。提升企业海外机构安全保护意识和安保级别，建立风险应急处理方案，定期对当地人员进行培训，与当地政府、商会等机构密切联系，开展风险救援合作。

尹训飞