供给侧改革下的地方债务问题思考

　　中国地方政府债务根源与治理

　　2009年伴随四万亿刺激投资的金融资源配置直接产生并积累了大量的地方政府负债，是这十年来地方政府负债困境的源头。 2013年的金融紧缩，迫使大量的基础设施建设贷款寻求资金存续的新路径，直接催生了影子银行的泛滥。据测算2018年末我国银行业金融机构参与隐性地方债的规模在37万亿元左右。大量得益于隐性或显性政府担保的预算外本地基础设施支出相关的负债尚未计算在内。同时，影子银行导致的地方政府负债利率远超表内利率，吸引了银行、信托、基金、租赁等金融机构大量参与，使得资产负债两端出表动机明显，并进行金融产业链的共谋利益分配，严重增加了地方政府债务负担，以至于尾大不掉。这也构成了我国隐形债务的主要特征。从资产角度来说，一方面，地方政府对包括基建、房地产、土地财政在内的原有经济模式路径存在依赖。另一方面，地方政府建设项目存在期限错配问题，其项目通常工期较长，短时间内无法获得收益，只能通过举借债务来完成项目建设。

　　从2013年开始，中央政府陆续出台各种应对措施以处置地方债务问题，包括指令性压指标、影子银行整顿、房地产压抑以及税制改革等。目前我国平台数量超过1万家，其规模不断扩张加之内部管理存在的种种问题，缺乏有效监督管理和相应法律法规约束，一旦资金链断裂，会给地方政府和银行业带来巨大的风险。

　　2015年以前欠发达省份基础设施和民生建设滞后，地方政府财力和地方债规模有限，各地纷纷借道国企举借债务，普遍出现政府违规提供担保或承诺的现象。2015年新《预算法》的实施通过严厉的惩罚措施抑制了政府违规担保后，通过PPP或基金等方式变相举债的情况迅速蔓延。与此同时，发改委和财政部相继推出专项债券，地方政府债券置换工作也正式启动。

　　2017年供给侧改革对于非标融资的严厉监管带动PPP和地方建设基金等受到全面清查，倒逼我国基建投资增速从之前的15%下降至5%以下。随后国务院和银保监会相继发布101号文和76号文，明确提出在不新增隐性债务的前提下，融资平台与金融机构商量展期借新还旧，确保资金链不断裂。地方政府隐性债务投资周期较长，即使大部分地方国企所拥有的优质资产足以在变现后偿还债务，也很难匹配银行的非标等资产期限，这种潜在压力给市场带来极大的不确定性。

　　2018年3月27日财政部下达《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，截至2018年底，中央财政国债余额14.96万亿元，地方政府债务余额18.38万亿元，政府总体债务余额是33.34万亿元，政府负债率为37%，远低于60%的风险预警线。我国地方政府债务总体处在安全可控的范围。在影子银行整顿方面，2016年5月9日中央正式提出“三去一降一补”，即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，将金融去杠杆作为首要任务。2017年，在严监管之下银行理财规模开始掉头向下，从最高30万亿元逐步下降到28万亿左右，其中同业理财萎缩达5万亿元至6万亿元。金融资本不再是产业资本的服务商，而被视为潜在危害者。始于2017年的金融监管风暴压缩了影子银行融资，一定程度上截断了融资流向实体经济的血管。同时地方政府去杠杆政策和地产调控政策对实体经济融资需求的打压导致基建和地产投资增长在2018年明显放缓。2018年以来，央行大力鼓励银行加大对实体经济和中小企业的信贷支持，并且多次以定向降准或者全面降准的方式来为银行提供低成本资金。

　　在税制改革方面，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出三个方面的政策措施：一是保持增值税“五五分享”比例稳定。鼓励地方在经济发展中培育和拓展税源，增强地方财政“造血”功能。二是调整完善增值税留抵退税分担机制。為缓解部分地区留抵退税压力，增值税留抵退税地方分担的部分（50%），由企业所在地全部负担（50%）调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担，垫付多于应分担的部分由中央财政按月向企业所在地省级财政调库。三是后移消费税征收环节并稳步下划地方。按照健全地方税体系改革要求，在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。

　　供给侧结构性改革引领地方债务纾困

　　中国地方债务问题是与中国经济特征与路径依赖紧密相连的，低端产业固化、基础设施建设需求、房地长依赖、出口依赖是40年来中国经济发展的写照，也形成的地方债务堆积与金融供给扭曲。上述的众多解决措施力度不可谓不小，也有效地控制了债务的蔓延。但是，光是遏制债务的产生并不能真正纾困，隐藏问题、推后问题常常会使长期债务情况更加恶化。所以，需要从供给侧结构性角度，深层思考与解决问题。

　　供给侧结构性改革指引下的中国产业发展路径是中央的一项长期战略，旨在提升中国产业的内涵、合理性以及真实竞争力，从资源要素角度对中国经济进行结构性调整与全面升华，以求改变增长方式，获得高质量增长。所以，在解决地方政府债务的同时，应该时刻围绕这一长期目标，调整地方经济结构与财政收支结构，同时推进金融供给侧改革，优化金融资源配置，畅通金融和实体经济循环。这样才能以时间换空间，从根本上解决中国经济的痛点。

　　解决地方债务必须循序渐进，且应该抽丝剥茧、去芜存菁，兼顾短期的债务可持续性与长期得债务结构调整：首先，从债务资金的走向与项目研究债务合理性问题；其次，从降低利率成本、优化融资结构的角度，探究债务可持续问题；第三，从项目的潜力与效益合理规划，逐步形成良性循环是探索债务自我解决方案的关键；最后，在寻求债务外部处置方略方面，包括核销与抵补等减债措施。

　　遵照这个逻辑，从根本上缓解债务压力，就要遵循供给侧改革的大方向，进行地方经济与财政收支的综合治理。注意治标与治本的区别和酌情取舍，认真梳理债务持续性、短期腾挪、降低成本、土地依赖等各个主题，同时进行长期安排，包括产业升级与新经济、土地合理开发、改变税收结构、优化金融资源配置，争取财政收支的迭代与平衡。

　　供给侧结构性改革与高质量发展

　　中国幅员辽阔，地区差异大，产业发展不均衡，同时也是转移支付大国。所以，在各自发挥优势、竞争发展的同时，需要兼顾以下三个方面：（1）从全局角度出发，地区发展得有战略取舍与长短期安排，以求最好的局部与全局的协同；（2）根据地方发展不均衡和战略任务的差异，对政府的考核方式必须进行多样化改革，综合考察长期战略贡献、长期福利、短期收支平衡等各方面指标，进行执政与发展引导；（3）对产业扶持基金、扶贫基金和其他转移支付方式进行必要的改革，明确引导、贴补、救助的区别，逐步培植地方产业特色与产业竞争力，改善就业环境与生存环境，促进收支平衡能力和自我良性循环。

　　地方政府应该根据禀赋资本化深耕地方产业和挖掘升级新产业，建立以政府引导和企业主导相结合的生态产品价值市场化实现形式，搭建资源变资产成资本的转化平台，创新自然资源资本化融资主体，引入市场化资金和专业运营商整体运营，形成规模化、产业化的专业运营机制，推动人才与资本要素进入。鉴于国有企业债务的增加，应该设法提高国有企业盈利性，效率和治理成效，精心制定业务计划从而设定可靠的运营财务目标。政府对于新投资计划应充分考虑成本效益和可行性分析，透明度和债务监控可以通过更详细的财政支出和担保予以强化。

　　我国现有产业体系面临着高端有效供给不足、创新驱动薄弱、抵御风险能力有待强化等诸多挑战，产业结构的优化升级尤为迫切。一方面要“做减法”，大力破除无效供给、坚决淘汰落后产能、有效化解过剩产能，为优质供给提供充足的市场空间，主动协调好“去杠杆”与“去库存”，防范化解重大风险，切实降低实体经济成本，为企业质量提升营造宽松的发展环境；另一方面要“做加法”，既要积极引导传统产业优化升级，瞄准先进标杆实施技术改造、流程再造，促进产出质量提升，又要大力培育具有创新发展潜力的企业与行业，塑造技术和商业模式优势、稳步提升竞争力。

　　弱化土地财政、地方政府功能转化与优化收入渠道

　　土地财政作为地方政府发展经济的工具在积聚了大量建设资金的同时，也恶化了国民收入分配，进一步抑制了民间投资。为了更快更好地推动产业结构转型升级，促进劳动与资本享受到平等的技术红利，实现经济高质量发展，地方政府理当顺应大势，加快弱化土地财政的步伐，从根本上摆脱对房地产行业的依赖。

　　以经济增长为目标的结构性改革，当务之急是促进地方政府功能转化，从投资型政府向服务型政府转化。长期以来强调GDP业绩的地方政治环境鼓励地方政府尝试激进的投资策略并导致持续增长的债务问题，因此迫切需要更广泛的宏观审慎政策和更严格的监管体制构建以控制地方政府债务。

　　针对地方政府财税体制现存问题，应在维持宏观税负和中央财力集中度基本稳定的前提下，深化税收制度改革，优化财政支出效率，改善中央和地方政府财政关系，完善预算制度和全面实施绩效管理，增强中长期财政稳定性和可持续性。简化税制降低税率。将消费税和房地产税作为地方主体税种，带动税制结构改革。实施国民基础社会保障制度，带动社会保障制度改革。降低经济事务支出，带动财政支出结构调整优化。引入竞争政策评估机制，完善政府采购制度，带动提高财政资金使用效率。加快完成中央与地方事权与支出责任划分，带动中央与地方财政关系改善。按事权优先原则，进一步调整优化税收划分和转移支付制度，确保各级政府财力与事权相匹配。完善预算公开和预算监督制度，带动预算绩效管理取得实效，为基层政府提供有效的财力保障，有效控制和化解地方政府隐性负债。税收制定和投资激励的制定和监管是管控资金流入端的核心。如何设计和权衡有关投资项目和补贴的决策，管控预算外资金和上市公司（尤其是预算资金和自有资金的利益冲突）是实现预算控制的关键。

　　政策重点应在旨在遏制与债务相关的漏洞，动员国内资源，提高公共支出的效率，进一步加强公共投资管理。此外应该及时采取措施加强公共债务的记录、监控和报告以及建设管理公共债务的能力。通过建立健全相关债务管理系列配套方案和规范性制度文件，分梯度降低政府综合债务率办法、PPP模式化解政府性债务办法、展期降息办法、剥离存量债务办法、安排预算资金偿还存量债务方案或预案、债务管理问责制度办法、债务管理若干严禁内容等配套方案，形成统一完备的债务管理机制和体系。盘点政府资产负债，分类分层编制可变现资产负债表，评估各级政府的或有债务代偿率以及政府或有支出事项，把显性债务、隐性债务纳入政府统一的债务管理框架。

　　积极推进金融供给侧结构性改革

　　地方债处置的难点和重点在于以地方融资平臺和地方国企融资为代表的隐性地方债。把短期应对措施和长期制度建设结合起来，做好化解地方政府性债务风险各项工作。长短结合的控债措施，既要应对存量债务的流动性风险，又要控制债务增量，并着眼长远建立规范可持续的融资渠道和风险防范处置机制。解决期限错配问题，尽量继续用中长期债券替换银行贷款，也同时降低负债成本。

　　从深层次上来看，减少银行依赖、扩大资本市场渠道是金融供给侧改革的核心。依托供应链金融服务实体经济，能够有效减少银行依赖并进一步扩大资本市场渠道。针对较好的有自我现金流创造能力的项目，尽量引进社会资本进行置换，由债券资本向股权资本转化，由短期负债向长期资本转化。同时积极培育与发展地方股权投资市场，引进社会PE基金、产业基金等，对地方产业资本进行兼并收购，完善退出机制，优化资本结构，助力地方产业结构的调整与升级，从金融供给侧改革角度彻底改变地方经济的金融依赖，增强金融服务实体经济的合理性，提升金融服务效率。

　　程蛟