建立权利与义务对等的土地管理制度体系
- 来源:瞭望东方周刊
- 关键字:权利,义务,土地管理制度,对等
- 发布时间:2011-01-20 10:25
权利视角往往认为，征地拆迁应按市场价赔偿，并且权利人应该得到市场价的全部。但是，正确的做法应该是，权利人得到的是按市场价赔偿并扣除相应增值税费后的剩余。只有这样，才能既保障权利人的合法权益，也避免国家和社会遭受损失，平衡国家、集体和个人之间的利益
近年来，土地领域出现的问题和矛盾日益尖锐，也暴露了中国土地管理制度存在的问题。中国目前的土地管理制度是在计划经济和公有制的制度基础上建立起来的，没有充分反映改革开放以来国家、集体和个体之间在土地利益上的深刻变化，也没有形成制度化的利益调节机制，已经越来越不适应市场经济发展和利益格局变化的需要。因此，进一步改革中国的土地管理制度，成为解决目前土地领域存在问题的必然选择。
土地权利与义务的双重缺失与失衡
土地管理领域出现的诸多矛盾和问题的根本原因，在于土地权利和义务的双重缺失与失衡。主要包括以下几个方面：
第一，由于财产权利的不明晰，尤其是农村集体土地的产权不完整，导致土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧。农村集体土地产权的缺失表现在如下方面：在所有权上，农村集体土地的所有权属全体村民集体所有，在制度上也没有实现农村集体所有的具体安排，存在着所有权虚置的问题。在使用、收益和处分权上，农村集体建设用地与国有建设用地相比也是残缺的，集体建设土地（非农建设用地，含宅基地）不像国有土地那样可以进行转让、抵押和获取收益等。由于产权的不明晰，不完整，农民集体土地难以得到产权上的保护，各类用地主体都争相用地（政府低价征地，村集体、个人和企业等违法用地），导致土地滥用和公地悲剧。
第二，由于征地拆迁赔偿价与物业市场价值的失衡，导致农民抗争。在征地过程中，赔偿的标准主要是土地的农业产出乘以一定的倍数，而不是农地改变用途之后的市场价值。地方政府低价征地，高价卖地造成的农民利益损失以及生活困难，是导致近年来城乡群体性事件的主要原因。
第三，由于不同地区土地开发权的不平等，导致各地争相使用土地而疏于保护耕地。土地的功能分区是必要的，但是，行政地规定一个区域的开发权和限制另一个地区的开发权，并且没有利益补偿的机制，容易造成各地在土地利用上的零和博弈格局，使得被规划为耕地保护区的区域没有内在的动机保护耕地。致使无论发达地区还是不发达地区都没有强烈的动机保护耕地，而是想方设法突破土地利用限制。这一方面造成地利分配不公，一方面导致土地的滥用。
第四，由于土地义务机制的缺失，导致违法得利、守法吃亏，国家和公共利益遭受损失。土地权利不完整造成农民利益受损的问题已经引起了足够重视，但是，对违法用地和以地生财的问题则重视不够。由于土地义务制度体系的缺乏，违法的成本低，发达地区农村集体和个人违法用地一夜暴富而不用承担相应的义务，导致违法得利，守法吃亏的局面，也是目前土地管理的一个突出问题。
解决土地问题的根本途径
对于我国土地管理存在的问题，理论界提出了种种建议：有主张实现土地的私有化的；有主张保障土地的用益物权的；有主张提高征地拆迁补偿标准，按市场价格进行赔偿的。这些“权利视角”或“维权视角”，对保障土地权益是必要的，但并不全面，甚至是不正确的。
权利视角往往认为，征地拆迁应按市场价赔偿，并且权利人应该得到市场价的全部。但是，正确的做法应该是，权利人得到的是按市场价赔偿并扣除相应增值税费后的剩余。只有这样，才能既保障权利人的合法权益，也避免国家和社会遭受损失，平衡国家、集体和个人之间的利益。因此，笔者认为，解决土地问题的根本途径是建立权利与义务对等的土地管理制度体系。
首先，健全土地权利体系，通过产权限制地方政府征地冲动。
一是要进一步明晰和完善农村集体土地所有制，可以建立农村集体土地的按份共有制度或者合有制度。农村集体的每个成员均平等地拥有对集体土地的处置权，集体土地权利的变更，均由农民集体民主投票决定，避免农村基层组织擅自处置集体土地。二是要赋予农村集体建设用地（即具有开发建设权的土地，含合法的宅基地）与城市建设用地同样的财产权利，消除城乡建设用地的二元分割，实行同地同权同义务，农民集体可以依据法律的规定按市场价格转让自己的建设用地，农民集体享有排他性的土地使用权、收益权和处分权等。三是与明确财产权相适应，要改革征地制度，限制地方政府征地权。政府只有在基于公共利益时才能动用行政征收权，进行征地拆迁。对于非公共利益的用地，开发人可以自行与有开发权的土地权益人通过市场的途径实现土地权益的转移。通过完善土地权利制度和征地制度改革，防止地方政府滥用土地征收权，解决目前因征地导致的各种社会矛盾和问题。
其次，健全土地义务体系，防止坐地暴富，维护政府和全社会的利益。
其中包括，要完善土地税收制度。在完善城市房地产税收的同时，应分类型对农村集体建设用地及其附着物的保有、使用、流转及其增值的税负问题等作出具体规定，实行集体建设用地与国有建设用地同地、同权、同义务。土地收益课税，参考国内外惯例，应实行累进税率，增值超过一定比例，应征收较高税率。在政府作为唯一的征地和供地主体的条件下，征地拆迁应按市场价（第三方评估）进行赔偿，但相关税费也应参照市场交易缴纳，以避免土地增值收益全部归权益人获得。在市场主体之间可以按照市场原则进行交易的时候，则完全按照市场交易行为课征相关税费。同时，加强土地利用的规划和监管，加大对违法用地的查处力度，防止违法用地。
第三，建立土地开发权及其交易制度，建立保护耕地的利益机制。其一，各地的土地开发权是平等的；其二，土地开发权是可以交易的；其三，没有开发权的土地不可擅自开发。国家通过控制可开发用地总量，建立全国性的土地开发权交易市场及对违法用地进行监察、处罚并征收其土地开发权市场价格，达到控制建设用地总量，平衡各地建设用地需求和利益的土地管理目标。
此外，建立权利与义务对等的土地管理制度体系，也可为小产权房破局奠定制度基础。各地违法建设的小产权房，已成为挑战土地管理制度的棘手问题。合法化可能助长违法，不合法则使国家利益事实受损。
建立权利与义务对等的制度体系，可以为解决存量和增量的小产权房提供制度化的渠道。一方面，国家可以赋予小产权房完整的产权，另一方面，要按照城市房地产的义务，对小产权房课以完全的义务，包括土地、房产保有和增值税以及购买土地开发权的开支（针对土地持有人），房产增值税和全额地价（针对小产权房购买者）。通过课以相应的义务，平衡国家、集体和个人的利益。对不愿承担义务的小产权房持有人，按照有关偷漏税的办法予以法律制裁。
尽快开征物业税
改革土地管理制度，深刻地改变了国家、地方政府、集体和个人在土地上的利益格局，必须以财税体制改革相配套。通过财税体制改革，理顺不同层级政府间的事权、财权，通过公共财政建立调节国家、集体、个人和不同地区之间利益的制度化机制。财税体制改革最核心的是物业税（主要作为地方税）的设立和征收。
物业税的征收是一个非常复杂的经济和技术问题。在关于物业税征收的讨论中，争议较多的是物业税出台对房地产市场的冲击以及征收的各种技术问题。笔者认为，这些问题并不构成物业税开征的真正障碍，通过完善制度设计，针对各类物业全面开征物业税的时机已经完全成熟。
比如，关于物业税开征对房地产市场构成冲击的问题，可以通过逐年递增的办法解决。假定物业税的全额税率为物业市场评估价格的1.5%，可以分十年每年递增0.15%，到第十年实行全额征收；甚至可以分十五年，每年递增0.1%，到第十五年实行全额征收。通过税率逐年递增的办法，可以减少物业税对房地产市场的冲击。
只要完善制度设计，物业税的征收在技术和理论上并没有不可逾越的障碍。因此，应加强研究，早日开征物业税，以从根本上完善房地产调控的制度建构。
（作者系深圳市社会科学院研究员、香港中文大学博士）
……
近年来，土地领域出现的问题和矛盾日益尖锐，也暴露了中国土地管理制度存在的问题。中国目前的土地管理制度是在计划经济和公有制的制度基础上建立起来的，没有充分反映改革开放以来国家、集体和个体之间在土地利益上的深刻变化，也没有形成制度化的利益调节机制，已经越来越不适应市场经济发展和利益格局变化的需要。因此，进一步改革中国的土地管理制度，成为解决目前土地领域存在问题的必然选择。
土地权利与义务的双重缺失与失衡
土地管理领域出现的诸多矛盾和问题的根本原因，在于土地权利和义务的双重缺失与失衡。主要包括以下几个方面：
第一，由于财产权利的不明晰，尤其是农村集体土地的产权不完整，导致土地利用上的囚徒困境博弈和公地悲剧。农村集体土地产权的缺失表现在如下方面：在所有权上，农村集体土地的所有权属全体村民集体所有，在制度上也没有实现农村集体所有的具体安排，存在着所有权虚置的问题。在使用、收益和处分权上，农村集体建设用地与国有建设用地相比也是残缺的，集体建设土地（非农建设用地，含宅基地）不像国有土地那样可以进行转让、抵押和获取收益等。由于产权的不明晰，不完整，农民集体土地难以得到产权上的保护，各类用地主体都争相用地（政府低价征地，村集体、个人和企业等违法用地），导致土地滥用和公地悲剧。
第二，由于征地拆迁赔偿价与物业市场价值的失衡，导致农民抗争。在征地过程中，赔偿的标准主要是土地的农业产出乘以一定的倍数，而不是农地改变用途之后的市场价值。地方政府低价征地，高价卖地造成的农民利益损失以及生活困难，是导致近年来城乡群体性事件的主要原因。
第三，由于不同地区土地开发权的不平等，导致各地争相使用土地而疏于保护耕地。土地的功能分区是必要的，但是，行政地规定一个区域的开发权和限制另一个地区的开发权，并且没有利益补偿的机制，容易造成各地在土地利用上的零和博弈格局，使得被规划为耕地保护区的区域没有内在的动机保护耕地。致使无论发达地区还是不发达地区都没有强烈的动机保护耕地，而是想方设法突破土地利用限制。这一方面造成地利分配不公，一方面导致土地的滥用。
第四，由于土地义务机制的缺失，导致违法得利、守法吃亏，国家和公共利益遭受损失。土地权利不完整造成农民利益受损的问题已经引起了足够重视，但是，对违法用地和以地生财的问题则重视不够。由于土地义务制度体系的缺乏，违法的成本低，发达地区农村集体和个人违法用地一夜暴富而不用承担相应的义务，导致违法得利，守法吃亏的局面，也是目前土地管理的一个突出问题。
解决土地问题的根本途径
对于我国土地管理存在的问题，理论界提出了种种建议：有主张实现土地的私有化的；有主张保障土地的用益物权的；有主张提高征地拆迁补偿标准，按市场价格进行赔偿的。这些“权利视角”或“维权视角”，对保障土地权益是必要的，但并不全面，甚至是不正确的。
权利视角往往认为，征地拆迁应按市场价赔偿，并且权利人应该得到市场价的全部。但是，正确的做法应该是，权利人得到的是按市场价赔偿并扣除相应增值税费后的剩余。只有这样，才能既保障权利人的合法权益，也避免国家和社会遭受损失，平衡国家、集体和个人之间的利益。因此，笔者认为，解决土地问题的根本途径是建立权利与义务对等的土地管理制度体系。
首先，健全土地权利体系，通过产权限制地方政府征地冲动。
一是要进一步明晰和完善农村集体土地所有制，可以建立农村集体土地的按份共有制度或者合有制度。农村集体的每个成员均平等地拥有对集体土地的处置权，集体土地权利的变更，均由农民集体民主投票决定，避免农村基层组织擅自处置集体土地。二是要赋予农村集体建设用地（即具有开发建设权的土地，含合法的宅基地）与城市建设用地同样的财产权利，消除城乡建设用地的二元分割，实行同地同权同义务，农民集体可以依据法律的规定按市场价格转让自己的建设用地，农民集体享有排他性的土地使用权、收益权和处分权等。三是与明确财产权相适应，要改革征地制度，限制地方政府征地权。政府只有在基于公共利益时才能动用行政征收权，进行征地拆迁。对于非公共利益的用地，开发人可以自行与有开发权的土地权益人通过市场的途径实现土地权益的转移。通过完善土地权利制度和征地制度改革，防止地方政府滥用土地征收权，解决目前因征地导致的各种社会矛盾和问题。
其次，健全土地义务体系，防止坐地暴富，维护政府和全社会的利益。
其中包括，要完善土地税收制度。在完善城市房地产税收的同时，应分类型对农村集体建设用地及其附着物的保有、使用、流转及其增值的税负问题等作出具体规定，实行集体建设用地与国有建设用地同地、同权、同义务。土地收益课税，参考国内外惯例，应实行累进税率，增值超过一定比例，应征收较高税率。在政府作为唯一的征地和供地主体的条件下，征地拆迁应按市场价（第三方评估）进行赔偿，但相关税费也应参照市场交易缴纳，以避免土地增值收益全部归权益人获得。在市场主体之间可以按照市场原则进行交易的时候，则完全按照市场交易行为课征相关税费。同时，加强土地利用的规划和监管，加大对违法用地的查处力度，防止违法用地。
第三，建立土地开发权及其交易制度，建立保护耕地的利益机制。其一，各地的土地开发权是平等的；其二，土地开发权是可以交易的；其三，没有开发权的土地不可擅自开发。国家通过控制可开发用地总量，建立全国性的土地开发权交易市场及对违法用地进行监察、处罚并征收其土地开发权市场价格，达到控制建设用地总量，平衡各地建设用地需求和利益的土地管理目标。
此外，建立权利与义务对等的土地管理制度体系，也可为小产权房破局奠定制度基础。各地违法建设的小产权房，已成为挑战土地管理制度的棘手问题。合法化可能助长违法，不合法则使国家利益事实受损。
建立权利与义务对等的制度体系，可以为解决存量和增量的小产权房提供制度化的渠道。一方面，国家可以赋予小产权房完整的产权，另一方面，要按照城市房地产的义务，对小产权房课以完全的义务，包括土地、房产保有和增值税以及购买土地开发权的开支（针对土地持有人），房产增值税和全额地价（针对小产权房购买者）。通过课以相应的义务，平衡国家、集体和个人的利益。对不愿承担义务的小产权房持有人，按照有关偷漏税的办法予以法律制裁。
尽快开征物业税
改革土地管理制度，深刻地改变了国家、地方政府、集体和个人在土地上的利益格局，必须以财税体制改革相配套。通过财税体制改革，理顺不同层级政府间的事权、财权，通过公共财政建立调节国家、集体、个人和不同地区之间利益的制度化机制。财税体制改革最核心的是物业税（主要作为地方税）的设立和征收。
物业税的征收是一个非常复杂的经济和技术问题。在关于物业税征收的讨论中，争议较多的是物业税出台对房地产市场的冲击以及征收的各种技术问题。笔者认为，这些问题并不构成物业税开征的真正障碍，通过完善制度设计，针对各类物业全面开征物业税的时机已经完全成熟。
比如，关于物业税开征对房地产市场构成冲击的问题，可以通过逐年递增的办法解决。假定物业税的全额税率为物业市场评估价格的1.5%，可以分十年每年递增0.15%，到第十年实行全额征收；甚至可以分十五年，每年递增0.1%，到第十五年实行全额征收。通过税率逐年递增的办法，可以减少物业税对房地产市场的冲击。
只要完善制度设计，物业税的征收在技术和理论上并没有不可逾越的障碍。因此，应加强研究，早日开征物业税，以从根本上完善房地产调控的制度建构。
（作者系深圳市社会科学院研究员、香港中文大学博士）
关注读览天下微信，
100万篇深度好文，
等你来看……
