县委书记的“转型”
- 来源:小康
- 关键字:县委书记,转型
- 发布时间:2011-01-25 13:43
文｜《小康》记者 鄂璠 北京报道
“城市之尾、乡村之首。”在中国政治序列中相对基层的县一级群体，却在党的组织结构和国家政权结构中处于承上启下的重要地位。关乎一方治乱兴衰的县一级政治生态，伴随着中纪委、中组部印发的《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》（以下简称《意见》），而再次闯入人们的视野，备受舆论的关注。
在《意见》下发之前，四川省成都市武侯区、江苏省睢宁县与河北省成安县，被中纪委、中组部选为“县委权力公开透明运行”试点，尝试在公开的深度与广度、制约核心权力的程度等难点问题上破题。2010年11月18日，《意见》下发后，在各地则以多种方式迅即落地。江西省纪委、省委组织部根据中央精神出台了《关于规范县委权力公开透明运行的意见(试行)》；秦皇岛市将面向全市竞争性选拔县级干部；洛阳10位新任县级正职党政领导干部在《洛阳日报》上公开了工作承诺书，若完不成政绩，他们将辞职，这在洛阳历史上，还是首次大胆的尝试……
处于改革风暴中心的县级干部，再一次集体感受到中央的直接关注。转型时期，县官的权力边界究竟该如何明晰？
县委书记的权力之重
在当下中国，县级政权达到2859个，“我国县域国土面积占全国的90%以上，人口占全国的70%以上，这样的比重决定了县一级的治理对于整个国家的发展繁荣、长治久安和全面小康社会建设具有举足轻重的作用。”北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀对《小康》记者说。
“上边千条线，下边一根针。”县的地位，给县官们带来的是“责任无限大”的压力。
“有人做过统计，说市委书记的权力有117项，那么县委书记（含县级市的市委书记）呢？爱管事的人可能就多点，县委书记管的事情除了落实国家政策、领导地方建设外，主要要做到两点，一是用人，二是做事。”河北省一位不愿透露姓名的县委书记向《小康》记者感慨道，“从老百姓的吃喝拉撒睡到经济建设发展，县委书记都要管。用人是党给我们的权力和义务，也是职责，领导其实就是用人和出主意；所谓做事，作为一个地方的党委来说，有很多地方重大事情必须由党委来研究，最后由党委书记来把关。”
“在县委书记这个岗位上，你不要说自己屈才。”阳泉市副市长王敬瑞认为，县委书记的权力是最完整的权力，而且责任也完整、所有完整的工作方法都能体现，“一件事，从决策到执行，再到完成都是一个独立的过程，即使你有十八般武艺也都能使出来。”此前当过多年“县官”的王敬瑞对此有切身体会，“县委书记对老百姓来说太重要了，老百姓能不能富裕，这个地区干部队伍风气的好与坏，全在县委书记。”王敬瑞感慨道。
有上百位县官朋友的彭真怀深切地感受到县官的责任无限大，“从空间看，县官的治理范围一般都有几千平方公里的土地，只要在你管辖范围之内发生了事故，就有你县委书记的责任，这就是属地管理、属地责任。”
中央党校政治学教授、博导侯少文和彭真怀有着同样的感受，2003年，中央组织全国部分县委书记进行集中培训，侯少文成为不少县官的老师。在一次交流中，他问重庆市的一位县委书记，“你所管辖的县有多少人口？”对方曰，“80多万。”侯少文追问，“你知道这是什么概念吗？”他摇了摇头。侯少文解释说，“80多万人口在全国占多大份额？应该有一千五百分之一吧！从政治待遇上来说，你和处长是一样的，但是你所承担的责任要比他们大得多。”
“对县委书记的要求和管理，不能按一般的处级干部来对待。”中组部部长李源潮指出，改革发展的关键时期，县一级的地位和作用日益重要。而在中央决策层的视野中，强化县级政权在行政架构中的地位早已刻不容缓。
2006年春节，胡锦涛总书记在视察延安干部学院时，针对当时已决定开办的省部级主要领导干部“新农村建设”培训班说，“只到省部这一级还不够，说到底要落实到县一级，因为他们是新农村建设的一线指挥员。”此后的2008年10月，新的《中国共产党党校工作条例》正式出台，其中最引人关注的是将县委书记纳为中央党校轮训对象，学员在党校的考核情况将作为干部任职、晋升的重要依据之一。
2009年，“县官”进京轮训掀起高潮。与此同时，中央也试图从经济和行政角度加大对基层政权进行改革的力度。年初，中共中央1号文件提出推进省直接管理县(市)财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，探索省直接管理县(市)的体制。4月12日，中央办公厅下发《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》，这是建国以来第一部专门关于县委书记的中央文件，对县委书记选拔任用的重视程度超过以往。
县官为何难当？
在县官群体中，流传着一个形象的比喻：“县委书记碰到一件难事，去市里找领导，人家说你是一家之长，谁的孩子谁抱走。回来找县长，人家说你是书记，你都办不了，我们更办不了。回家跟媳妇孩子说，媳妇说你整天不回家，一回家就说工作，出去！”
县委书记碰到难事，很多时侯只能关在屋子里自己想办法，这个故事并非凭空想象。
10多年前，一位叫盖卫星的县委书记对记者说：“我是县里的一把手，应该是权力很大吧？其实不然。我只有有限的权力，却负有无限的责任。银行、邮电、工商、税务等实权部门，都是从上而下的垂直领导，而我们那点儿财政收入只够吃饭的；但我的责任却是无限的，不要说房县50万人的吃饭了，计划生育没完成，是我的事；儿童入学没达标，是我的事；道路不平出了交通事故，也是我的事；就连天不下雨，我也有事，因为水源不足，我的小水电就成了问题。没有几个晚上能睡安稳觉的。”
10多年后县委书记们依然重任在肩、心系发展。江苏省海门市委书记曹斌是位一心一意扑在发展上的领导，不久前，侯少文去海门市调研，下午3点到达后，曹斌便带着自己的老师马不停蹄地考察了4个地方，从家纺城到张骞纪念馆，再到沿江囤地工程，最后到海门规划馆，“他没有安排任何工作人员和导游，一路上都是他在如数家珍般地向我介绍当地情况，即是在吃饭的时侯，他也在谈自己对这座城市的远景规划。”侯少文从曹斌身上感受到的，不仅仅是敬业，更是他对事业的热爱。
“人家很多公司都是有限责任公司，而在我看来，政府却是无限责任政府。”一位不愿透露姓名的县委书记说。
内蒙古自治区准格尔旗人民政府副市长奇·达楞太感觉县官的压力来源于两个方面，其一是发展与创新；其二是解决好发展中出现的新矛盾与新问题。
山西省高平市委书记谢克敏也深感“县官难当”。“县域，这只‘麻雀’虽小，却五脏俱全，所有事情都要去通盘考虑，有一点闪失和不到位就影响整体的发展。”谢克敏对《小康》记者坦言，作为市长，他不但要考虑经济发展的问题，更要通盘考虑这个区域的全面发展问题，还有社会问题，因此他为自己确立了两个工作目标：作为市长，要为市民服务好；作为县官，要为农民服务好。
“绝大部分县委书记都是非常不错的，他们是实干家，对改革开放，尤其是当地民生做出了很大贡献。”侯少文认为。南通市委常委、通州区委书记宋文辉注重民生的口诀：让老百姓“走平坦路、喝干净水、用卫生厕、住安全房、做文明人”，给他留下了深刻印象。
在参加2010年中国全面小康论坛时，本刊采访到的诸多县级官员都认为现在“县官难当”。前述河北某县县委书记就分析了“县官难当”的原因：他认为，现在一个地方的经济社会发展，县委书记能起60%～70%的作用，各个县的竞争很激烈，都在比拼，“如果县委书记工作老抓不上去，其他县的工资涨了，自己县涨不了，上台发言又没有工作亮点，报纸上整天见不着你这个县的信息，一帮伙计跟着你干又没有政绩，压力就会非常大，真要把县官做好了不容易。如果没这些压力，这个官就非常好当，前提是要掌握一些规律，比如摸透县情，知道优势和劣势在哪里；比如弄清楚干部结构和状态，只有把这些摸透了工作才可能出现某些地方的突破，才能找到老百姓都认可的发展模式，并且引导老百姓朝这个道上走。”
县官难当亦好当，这位县委书记认为，县委书记处于社会矛盾的集聚点，经常要和老百姓直接接触。有时候老百姓上访可以直接进县委书记的办公室，“作为县委书记不能整天去喊‘科学发展观、以人为本、转变经济结构’，那不是你县委书记喊的，县委书记首先要明白国家政策落实到地方时着重抓哪些工作，并且一做就要见效。其次就是拿什么口号来凝聚人心，让人们跟着你这个旗帜往前走。还有怎么管理好人，首先要管理好30个县级干部，要让他们死心塌地跟着你干。”
县委书记的权力集中也是造成“县官难当”的重要因素。在不少人普遍存在的意识里，除了外交、军事、国防这些内容没有，县官们拥有的权力几乎跟中央没有区别。有了这种意识后，老百姓有什么事情都喜欢直接找县官，而利益阶层则会想方设法“巴结”县官。重庆市的一位县委书记每天晚上都要去市区居住，他不敢呆在工作时所处的环境之中，因为他害怕有人送礼，“一般瓜果不怕，但是送钱或者贵重物品怎么办呢？”
拒绝收礼意味着得罪人，这位县委书记很苦恼，有时侯把这些人都得罪了，他们就会在选举的时侯忽悠老百姓不投他的票，他就想办法说“我不收你东西，但是你给我洗西服，我们还是好关系”。
扩权还是限权？
为什么要限权？因为权力之下的县官确实存在着变异的可能。
“县委书记一来，常常一群人前呼后拥，中央机关司局长们来了，自己拎着箱子夹着包，也没人招呼他。有人举例，某位地方官来中央党校报到后就进了他的宿舍，突然发现行李怎么没了？他下飞机就没有取行李的习惯。好多跟班的把领导当幼儿园的，使他们生活能力很差，养成了被伺候的习惯。”侯少文认为一些县级官员的不良官气是被环境所染，是制度病。
“县委书记的一句话就能发成红头文件，县级权力运行的乱象可见一斑。县官群体的权力过于集中、政务不公开、缺乏有效监督，所以成了腐败高发区。应该对县委书记们进行限权。”国家行政学院一位专家表示。
舆论在县官限权方面也是呼声不断。近一段时间，“严管县官”、“管住县官”、“县委权力新政开启限权新路”等字句频频见诸媒体。
县官们如何看待自身权力？2006年下半年，中央党校新农村建设培训班组织了上百次采访座谈，编发了80多篇简报，进行了一次规模较大的问卷调查，中央党校政法部副教授肖立辉自始至终参与这项工作，并与几十位县委书记进行了深度访谈，调查发现，县委书记普遍感觉到在中央和地方的关系问题上，中央控制地方的力度越来越大。一些县委书记称，现在县级政府是“有限的权力、拮据的财力、无限的责任”，是“权力和功能不完整的政府”，是“缺胳膊少腿”的政权，是“小马拉大车”。他们强烈要求调整中央与地方的关系，调整条条块块的关系，强力推进“强县扩权”的改革举措，赋予县级政府完整的功能。
在访谈中，许多学员还反映说，上级政府相继把有权有钱的单位都收走了，比如工商、公路、税务、人事等部门都实行垂直管理，权力部门越来越条条化，县级政府直接管理的部门越来越少。条条与块块之间的矛盾在县域内表现为“一县两制”，比如在工资收入方面，垂直管理部门的工资收入提高增长幅度很大，在公务员内部造成了很大差别。县委书记普遍呼吁，要扩大块块管理，中央和省级政府应该大胆地把权力下放给县里。
与县委书记们普遍赞同权力公开透明相比，关于扩权与限权的争论则持续不断。
彭真怀对县委书记们呼吁“下放权力”的做法表示极大的理解，在他看来，“县官难当”的根本原因在于他们“责任无限大，权力无限小”。肖立辉在《县委书记眼中的中央与地方关系》一文中，也专门谈到财权、事权不对称问题，“绝大多数县委书记认为，中央在财税分成问题上拿的太多，留给地方的太少，中央给地方的转移支付也不多，造成地方财政困难。”有学员告诉他，区县每增加一个亿的增值税，只能留下1500 万；每增加一个亿的所得税，只能留下2500 万。因此，有人形象地指出，“中央财政高速增长，省级财政喜气洋洋，地州财政勉勉强强，县乡财政哭爹喊娘。”
“一方面，现在的县一级，包括基层，拥有的权力比过去任何时候都要大，但中央下放权力后，对权力的监督和控制在一定程度上又没有及时跟上；另一方面，权力在下放过程中，上级和中央又上收了一些权力。”侯少文认为。
同时，官员也要转变发展方式，使自己的知识结构转型升级。2010年初的一项调查显示，在全国党政机关中约有四五十万县处级干部，其中只有约10%～15%能够继续升迁，余下的就形成了所谓的“天花板”群体。针对这一现象，不少地方纷纷出台县委书记“原地提拔”等措施，各地出现了一批 “厅局级县官”。
然而，并非所有官员都向往“厅局级待遇”，一天，中央党校的一位教师和辽宁省的一位女县委书记一起吃饭，那位县委书记当天得到了自己被提拔的消息，但却哭得非常伤心，因为她“被转型”了，换了工作地点和岗位，也升职了，但她的事业却没了。
在侯少文、彭真怀等专家、学者们看来，破解县权公开的深度与广度、制约核心权力的程度等难点问题的关键在于，在权力透明公开的同时，让县委书记们拥有与责任相匹配的权力，从体制上看，减少行政层级，废除市管县体制，实行省直管县体制是个不错的尝试，可以整体提升县的地位。在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制，已经被写入了“十二五”规划，而接下来要做的，可能是整体上的改革，而不是零敲碎打的改变。
侯少文特别强调，一是评价县委书记们的状况，必须充分肯定他们的基本面，差的总还是少的；二是治理他们之中存在的问题，必须注重从制度入手，制度更具有根本性。
(《小康》记者苏枫、谈乐炎，实习生谭畅、李雅男对本文亦有贡献)
在侯少文、彭真怀等专家、学者们看来，破解县权公开的深度与广度、制约核心权力的程度等难点问题的关键在于：在权力透明公开的同时，让县委书记们拥有与责任相匹配的权力。
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