县权改革的现实与途径
- 来源:小康
- 关键字:县权,改革,现实,途径
- 发布时间:2011-01-25 13:44
文｜《小康》记者 苏枫 实习记者 李雅男
《小康》记者就县权改革等问题专访了北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀，这位“用双脚做学问”的学者，走遍了全国300多个城市，深入400多个县、200多个小城镇，作为很多县委书记的朋友，彭真怀对县官在工作中的压力“感同身受”，也让他对县权改革的方方面面有了更深的感悟。
县官难当是因为
“责任无限大，权力无限小”？
《小康》：现在都说“县官难当”，到底“难当”在哪里？
彭真怀：自古以来就有“郡县制则天下安”的说法。县一级是共和国的基石，这也正意味着在两千多个县担任领导职务的县委书记、县长肩负着重大的责任。他们工作做得好与不好，对整个国家的稳定和繁荣起着举足轻重的作用。
中国历代王朝的兴衰都跟农民问题有关，都是因为农民起义把一个政权打翻在地。现在的情况是，城市解决不了中国的农民问题，中国的所有的农民问题都压在了县。2.5亿农民工像潮水一样就在城市里面流动着，在农村没有土地，在城市没有稳定的工作，2.5亿农民工背后还有他们身后所甩下的8700万留守大军，包括留守妇女、儿童和老人，2.5亿加8700万，就是3点多亿的人，这些沉重的包袱压在县里，县里稳定的压力很大。同时，县委书记面临的发展的任务很重，因为他必须给治下的人民带来体面、幸福的生活。所以，现今的县级官员实际上“责任无限大，权力却无限小”。
《小康》：但有人说县官就是“地头蛇”、“土皇帝”，他们拥有很大的权力。您为什么说他们的权力“无限小”？
彭真怀：为什么大家感觉到县官的权力很大？因为他控制了一大片的疆域，他有空间治理的范围。作为一个处级的干部，他比市里面一个普通的处级干部权力大得多，他治理的一般都有几千平方公里的土地，这块土地上他就代表党的领导，他就是党的化身。但是，在中国整个政权体系当中看，他们的权力无限小。看一个官员的权力到底大不大，要从两个最主要的方面，第一有没有财权，第二，有没有管理权。
从财权来看，县委书记的财权是最小的，与事权严重不匹配。县是属于共和国五级行政级别（中央、省、地级市、县、乡镇）当中的第四级，因为“乡财县管”，所以县是最大的末梢。县级的财权和我们国家的税收制度有关，我国的税收制度有两种，一种是国税，一种是地税。1993年，我国在县一级实行了分税制，我对分税制进行研究后发现，县一级所控制的财权在整个共和国体系当中只占了10%左右。目前正在实行“省管县”的试点，在这种情况下，县一级基本上在税收方面没有自己的发言权。县委书记想有所作为，手里却没有自己的财政收入，可支配的财力不足，所以做不成事情。
从管理权的角度看，国内的垂直管理越来越重，垂直管理的部门也越来越多，干部都是垂直任命的。税收、工商、土地等等，都是对上负责，而不是横向负责，不是对县委负责。比如县里税务局对的是市税务局。县级领导在工作当中就会发现可动用的权力不多，发生“看得见问题，却管不着”的局面。
所以，财权和事权的失衡是造成种种矛盾的根源。
越权得不到监控就会导致腐败
《小康》：财权和事权的不匹配会产生什么后果？
彭真怀：会产生权力的失控，继而发生“越权”现象。中国的县委书记出了很多的问题，很多群体事件都发生在县一级，这种现象是权力失衡的产物。社会发展到今天，不可能允许一个庸庸碌碌、无所作为的官员在这个位置上。县级领导为了推动经济发展，会想尽一切办法，最终造成了权力失控的局面。县级领导为什么违规？就是要冲破财权的束缚，冲破管理权的束缚，来实现县域的治理。
《小康》：近期爆发了很多县级官员滥用职权、贪污等腐败案件，您认为这与他们在权力上的失衡有何关系？
彭真怀：中国最大的腐败是干部的腐败。官场的“潜规则”告诉县级官员：职位越高越安全，于是为了上升到更高级别的位置，县级官员不再重视对能力的培养，而是与企业勾结起来，在失去监控的灰色地带尽可能的积累财富，在这个过程中，他们也做了最坏的打算：如果从官场上退出，也要将买官的成本赚回来，为未来做好准备，这就形成了“有钱的会有权，有权的会很快有钱”的恶性循环状态。
《小康》：《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》要求在县一级建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，您怎么看这种变化？
彭真怀：在县一级的权力当中，县委书记就代表党，决策由党制定、由政府来执行，所以行使执行权的是县长，监督权一般是县委常委兼纪委书记来监督，这样看来，决策权、执行权、监督权实际上都是由县委书记掌控的，事无巨细，只要县委书记愿意管，都由他进行决策。此次文件针对这种现象提出和强调三权分立是一个很大的进步，我们应当按照文件的要求，努力做到把决策权、执行权和监督权分开，这样就有利于对县委书记的权力进行制约，因为权力必须进行制衡。
这个理论在架构上是可行的，想要真正地实现还有很长的路要走，需要花费更多的心思，做更多细致性的规定，而不是泛泛的提出，使得决策权通过人大转化为全县人民代表的意志，由政府来执行，在执行过程中出现的问题，由纪律检查违纪的问题，有纪委和监察局监察部门来进行监督，违法的问题由审计局来进行监督，由检察院对职务犯罪进行侦查。我要强调的是，我们不能站在县级领导的对立面上，把管理的文件高高地举在他们头上，而应当切实地解决他们想要发展但没有管理手段和财力的实际问题，否则，文件和现实的巨大差距会导致对现实缺少约束力。
改革应该自上而下，而非相反
《小康》：有观点认为，权力的改革已经开始触及核心领域，对此您有什么看法？您认为中国政治改革能否从县一级破题？
彭真怀：县权改革还没有触及核心领域，而且也不应当从县一级破题。所谓的破题，必须从中央层面着手。如果不从中央层面来进行制度设计，基层是无法获益的。之所以说改革从县一级破题是存在障碍的，是因为现有经济范围内，自下而上的制度设计是无法撼动核心问题的，基层一旦有创新，就要触及现有政治制度的某些根本问题，随后改革就会被淹没、压制。所以，政治体制改革创新依赖于地方是不现实的。改革应该自上而下。
《小康》：关于县权改革的途径，您有什么建议？
彭真怀：目前，城市的概念在我国太模糊了，我们有直辖市，有计划单列市，有省会城市，还有地级市和县级市，2800多个县，平均每个省管理50到60个县，管理半径太大了。所以我认为可以把现有的地级市合并，以同类项相近的原则成立相近的省，然后取消地级市，实现“省管县”，这样一来县一级就成为经济增长点和社会经济文化的中心。
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