美国外交部门的边缘化

　　今年8月以来，美国与土耳其的关系迅速恶化。由于土耳其拒绝将一名在2016年参与政变的美国福音派牧师释放回国，特朗普政府对土耳其采取了大幅加征关税等制裁措施，导致土耳其货币崩盘。

　　这是美国有史以来首次对一个北约盟国实施经济制裁。土耳其总理埃尔多安指责美国“可耻”，宣称如果美国不能扭转单边主义和对土耳其的不尊重，土耳其就必须寻找新的盟友。

　　土耳其横跨欧亚两洲，扼守黑海咽喉，毗邻叙利亚、伊拉克和伊朗，战略地位极为重要。特朗普政府为了一名被扣押的牧师对土耳其挥舞大棒，固然可以赢得国内福音派选民的选票，但是在外交上绝对属于轻举妄动。即使埃尔多安最终出于策略考虑在释放牧师一事上向美国屈服，土耳其和美国的盟友关系也会覆水难收。土耳其如果与俄罗斯和伊朗修好，将会给未来美国的国际战略带来巨大的麻烦。

　　与土耳其交恶，不过是特朗普政府“任性”外交的又一个例证。自从2017年上台以来，特朗普政府实施了一连串“掀翻桌子”的外交举措，诸如退出跨太平洋伙伴关系协议（TPP）、退出巴黎协议、退出联合国教科文组织、退出伊朗核协议、退出联合国人权理事会等。

　　与此相呼应的是，特朗普政府大幅削减外交经费，裁撤外交机构，大批职业外交官相继离职或者被解雇。

　　法罗（Ronan Farrow）的《战争凌驾和平：外交的终结与美国影响力的衰落》（War on Peace: The End of Diplomacy and the Decline of American Influence），是一部切中当前形势，反映和剖析美国外交部门边缘化历程的著作。法罗曾在奥巴马政府的外交部门任职，此后活跃于传媒界，2018年4月因为撰写有关好莱坞制片人韦恩斯坦性侵事件的相关报道荣获普利策新闻奖。本书基于他的个人经历和对多名重要外交人士的采访写成，资料丰富，且独具慧眼。

　　本书前半部分主要是法罗对于自己与美国资深外交官霍尔布鲁克（Richard Holbrooke）共事经历的回忆。霍尔布鲁克是美国历史上唯一一位曾经担任两个不同区域（亚洲、欧洲）助理国务卿的人，以善于制定外交策略、擅长协调而闻名于世，曾经7次获提名角逐诺贝尔和平奖。霍尔布鲁克的最大功绩是他在19 9 5 年主持斡旋塞尔维亚、克罗地亚和波黑三国签署了《代顿和平协议》，从而结束了长达三年半、导致欧洲自二战后最大规模种族灭绝的波黑内战。 2 0 0 9年1月，霍尔布鲁克被奥巴马总统任命为美国驻阿富汗暨巴基斯坦特使，但却徒劳无功，2010 年12月因病溘然长逝。

　　法罗在2 0 0 9 年和 2010年担任霍尔布鲁克的助手，与阿富汗和巴基斯坦的非政府组织打交道。在他笔下，霍尔布鲁克是一个飞扬跋扈、不拘小节的人，但同时又是精通传统外交艺术的大师（或许是美国最后一位大师）。他擅长在盟友和敌人之间斡旋折冲，避免或化解冲突，而且事无巨细都考虑周详，精心安排。

　　然而，奥巴马政府对霍尔布鲁克既未充分授权，也从未真正信任。霍尔布鲁克的使命是与塔利班谈判以谋求和平。名义上他和美国负责阿富汗战争的四星上将彼得雷乌斯（David Petraeus）平起平坐，而事实上只有后者掌握了实际权力。

　　霍尔布鲁克在日记里抱怨：“军人不应该主宰政治战略，现状却正是如 此。”

　　法罗指出，奥巴马对于军方的倚重和对职业外交官的忽视，其实是延续了冷战结束以后自克林顿政府以来的一贯传统。冷战期间，为了避免东西方阵营之间冲突升级导致核战争，美国政府相当倚重外交官穿针引线、合纵连横的职业能力。但是冷战结束之后，外交部门在美国政府中的重要性便日益减弱，甚至动辄得 咎。

　　曾经在克林顿政府担任助理国务卿的罗宾·拉斐尔（R o b i n Raphel）的遭遇就是一个典型例证。拉斐尔是美国外交界最资深的巴基斯坦专家，2009年在退休之后被奥巴马政府返聘，负责强化与巴基斯坦的外交关系。拉斐尔与巴基斯坦各界都极其友好，许多巴方高层活动不邀请美国驻巴基斯坦大使，却会邀请她。她也经常和巴基斯坦高层谈论各种信息。联邦调查局通过监听对话，怀疑她是巴方间谍，向巴基斯坦泄露美国情报。2014 年，美国司法部正式启动对她的公开调查。而在美国外交界看来，这场调查完全是荒谬的，拉斐尔只是在运用传统的外交策略，通过私下交流建立信任，获取情报。

　　2016年3月，司法部宣布撤销该项起诉。尽管拉斐尔本人逃过一劫，但是这起事件无疑会令美国的外交人员出于避嫌而远离以人脉运作为本的传统外交策略。

　　在奥巴马执政期间，美国频繁使用无人机空袭这种非传统的战争手段。无人机空袭使得对方作战人员投降的可能性被彻底终结，战争目的成为单纯的屠杀，而不是促使对手投降或求和。无人机空袭的误炸率也高于常规空袭。美国在巴基斯坦的无人机空袭导致了数千名平民死亡，令本来就矛盾重重的美巴关系更加恶劣。而作为顶尖巴基斯坦专家的拉斐尔却被美国情报部门怀疑其忠诚。无人机和资深外交官的对比，令人感慨。

　　不过，奥巴马政府在某些外交议题上还是取得了若干重要进展，诸如恢复与古巴的邦交，签署伊朗核协议，签署巴黎气候协议等。法罗在书中几乎没有提及这些事件，而是将笔触转到了特朗普时代的美国外交。如果说从克林顿到奥巴马的美国政府对职业外交官日益忽视，特朗普政府则是主动出击，破坏美国的外交部门。

　　法罗讲述了康特里曼（Thomas Countryman）的遭遇。康特里曼自从2011 年起担任美国负责国际安全与阻止核武器扩散的助理国务卿，2017年1月27 日，特朗普宣誓就职一周以后，康特里曼在前往约旦参加一个武器控制的国际会议途中接到上级电话通知免职，原定几天之后由他在罗马参加的一个防止核武器扩散的高层国际会议也临时改派低级外交官赴会。

　　同一天还有6名资深外交官被解雇。特朗普任命的首位国务卿、石油商人出身的蒂勒森，非但不保护其主管的外交部门，反而大幅削减经费，裁撤机构，结果他本人在履职 14个月之后同样于在外访期间被特朗普突然解职。

　　特朗普几乎全面推翻了奥巴马政府的外交成果，后果最严重的就是伊朗核协议。伊朗核协议是2015年7月由联合国5个常任理事国、德国、欧盟和伊朗共同签署的协议，旨在解决伊朗核危机。协议规定限制伊朗的核原料，使其足以用于民用核能与研究，但不足以制造核武器；如果伊朗落实该协议，国际社会将逐步减少对它的制裁。2018年5月8日，特朗普宣布美国将退出伊朗核协议，并将对伊朗实施最高级别的经济制裁。美国的盟友英国、法国和德国都公开反对特朗普政府的这项决定。当年代表美国签署伊朗核协议的前任国务卿克里（John Kerry）力图挽救这项协议，却被特朗普斥为“伤害国家”。

　　与退出伊朗核协议相反的是，特朗普通过与金正恩的会晤，在朝鲜核问题上取得了突破性进展。

　　但是，特朗普政府这项最重要的外交成果，却甩开了美国外交部门。当中央情报局局长蓬佩奥与金正恩在2018年3月底举行秘密会谈时，没有一名国务院官员陪同，而且当时美国的驻韩国大使仍处在长期空缺状态。蓬佩奥在4月底经参议院投票批准出任国务卿，作为情报部门出身的官员，他和外交官的职业传统无疑水土不服。

　　特朗普自诩精通谈判艺术，是天生的外交高手。前任国务卿克里则嘲讽说，一旦了解特朗普的谈判艺术，就不难明白此人为何会曾经7次破产了。法罗指出，职业外交官的天职在于承认任何协议都是妥协的结果，都不可能完美，但是却可以避免战争，挽救生命，因此值得全力以赴。相比之下，特朗普的谈判艺术是源自商战经验，旨在通过各种叫价和胁迫手段迫使对方屈服。外交的使命是“和平高于战争”，冷战结束之后的历届美国政府却相信“战争高于和平”，在特朗普时代更是以贸易摩擦的形式达到了顶峰。这不仅是美国外交部门的边缘化，也会是美国国际影响力的衰落。