政府采购中有关重大违法行为的认定标准问题

　　根据《政府采购法》《政府采购法实施条例》的相关规定，作为政府采购活动监督管理部门的各级人民政府财政部门针对政府采购领域的违法行为能够作出的行政处罚种类有警告、罚款、没收违法所得、在一至三年内禁止参加政府采购活动、在一至三年内禁止代理政府采购业务。在这些行政处罚种类中，哪些属于重大违法？

　　重大违法的认定标准

　　《行政处罚法》第六十三条第一款规定，“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款；（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（三）降低资质等级、吊销许可证件；（四）责令停产停业、责令关闭、限制从业；（五）其他较重的行政处罚；（六）法律、法规、规章规定的其他情形。”因此，理论和实务部门通常认为，只要属于应当听证的行政处罚的违法就属于重大违法。

　　政府采购领域重大违法行为的认定

　　2022年3月1日，《财政行政处罚听证实施办法》（财政部令第109号，以下简称“109号令”）实施。该规章的施行，对政府采购领域行政处罚中重大违法行为的认定有所影响。

　　109号令第六条规定“财政部门拟作出下列行政处罚决定的，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，财政部门应当组织听证：（一）吊销行政许可证件；（二）暂停会计师事务所执业；（三）责令资产评估机构停业；（四）禁止供应商参加政府采购活动、禁止采购代理机构代理政府采购业务；（五）责令会计人员不得从事会计工作；（六）暂停注册会计师执行业务；（七）责令资产评估专业人员停止从业；（八）较大数额罚款；（九）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；（十）法律、法规和规章规定的其他事项。财政部作出罚款、没收违法所得、没收非法财物等行政处罚的，‘较大数额’、‘较大价值’标准为对公民作出1万元以上的处罚，对法人或者其他组织作出10万元以上的处罚。地方财政部门作出罚款、没收违法所得、没收非法财物等行政处罚的，其听证相关数额标准按照各省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府的规定执行。”

　　根据该条规定，政府采购领域中，禁止供应商参加政府采购活动（无论是一年还是三年）、禁止采购代理机构代理政府采购业务（无论是一年还是三年）、较大数额罚款、较大价值的没收违法所得应当告知当事人有听证的权利，这几种行政处罚针对的违法行为属于重大违法。

　　关于较大数额的罚款、较大价值的没收违法所得的认定，109号令分为两种情况：一是财政部作出的处罚，较大数额的认定标准是“对公民作出1万元以上的处罚，对法人或者其他组织作出10万元以上的处罚。”意即，对公民作出1万元以上的罚款或者没收违法所得，对法人或者其他组织作出10万元以上的罚款或者没收违法所得，应当告知听证权，这几种处罚涉及的违法属于重大违法的情形。二是地方财政部门作出罚款、没收违法所得等行政处罚的，其听证相关数额标准按照各省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府的规定执行。

　　问题在于，地方财政部门对较大数额罚款中的认定标准未必明确。

　　以北京市为例。《北京市行政处罚听证程序实施办法》（北京市人民政府规章，2021修改）第二条第二款规定“行政处罚法第六十三条第一款规定的较大数额罚款、较大数额违法所得、较大价值非法财物的标准，以及其他较重的行政处罚种类，由市级行政机关确定，并报市政府法制机构备案”。根据该条规定，北京市人民政府又授权各行政机关确定“较大数额罚款、较大数额违法所得”，报市政府法制机构备案。

　　《北京市财政局关于印发〈北京市财政局行政处罚工作规程〉的通知》（京财法〔2022〕14号，以下简称“14号文”）正文规定“为提升依法行政和行政执法水平，规范行政案件调查与处罚工作，依据《中华人民共和国行政处罚法》等相关法律法规，结合我局实际工作情况，特修订印发《北京市财政局行政处罚工作规程》。请局属各单位遵照执行，各区财政局参考借鉴……”附件《北京市财政局行政处罚工作规程》第二条第一款规定“本规程适用于北京市财政局（以下简称：市财政局）实施的行政案件调查和处罚工作……”第十四条规定“调查人员对拟作出行政处罚且不需要听证的非重大行政处罚案件，应当自完成调查取证制作《行政处罚事先告知书》送达当事人，告知其陈述申辩的权利”。第十五条规定“调查人员对拟作出行政处罚且应当听证的案件，应自完成调查取证后，及时制作《行政处罚听证告知书》及《送达回证》送达当事人，告知其陈述申辩和申请听证的权利”。第十九条规定“重大行政处罚决定主要包括：……6.限制供应商参加政府采购活动、限制采购代理机构代理政府采购业务；7.对公民作出5000元及以上罚款，对法人或者其他组织作出50000元及以上罚款；没收公民违法所得5000元及以上，没收法人或者其他组织违法所得50000元及以上；……”

　　从上述14号文附件第十四条、第十五条、第十九条的规定看，北京市财政局较大数额的认定标准是“公民5000元及以上，法人或者其他组织5万元及以上”，意即，北京市财政局对公民作出5000元及以上罚款或者没收违法所得，对法人或者其他组织作出5万元及以上罚款或者没收违法所得，应当告知当事人要求听证的权利。但北京市各区财政局却是“参考借鉴”，这样的规定，导致区财政局作出较大数额的罚款、没收违法所得没有直接的认定标准。

　　并且，若14号文未报市级政府法制机构备案，则北京市财政局直接依据14号文作出较大数额罚款、没收违法所得时，其适用依据的合法性也存在问题。

　　因此，关于较大数额的罚款，若省、自治区、直辖市人大常委会或者人民政府未作相关规定，或者制定的规定有问题，都会导致地方财政部门对较大数额罚款、没收违法所得的认定存在障碍，亟需地方人大或者人民政府作出规定和明确。

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