政府与社会资本合作项目的风险及防控

　　【摘要】随着政府职能的转变，政府与社会资本合作（PPP）项目已成为社会公共基础实施建设中的重要运作模式。但是，在PPP项目的实践中往往受到各种各样风险因素的影响，导致项目不能顺利推进。本文将从PPP项目所面临的政策风险、融资阶段风险及营运风险三个方面来对PPP项目的风险进行探讨。

　　大型基础设施建设项目大多具有以下特点：项目建设规模大、周期较长，对提升城市的服务功能和整体形象有很好的帮助作用；建设过程中需要大量的资金投入，资金投入后的回收期较长、盈利能力不能得到完全的保证；项目在营运过程中能够带来一定的收益，但往往受到各种各样风险因素的影响而不能完全弥补投资建设及运营中的资金成本，需要政府的财政补贴才能顺利建设完成和正常运营。这种公私合营的PPP模式虽然对城市的发展具有重要意义，但是由于项目组织结构的复杂性以及建设项目实施及运营周期较长，在项目的生命周期中会受到各种各样风险的影响。因此，对于PPP项目的风险进行探析，能够有效规避风险，确保项目顺利实施。

　　PPP融资模式中存在的风险以及应对措施

　　政策风险

　　政策风险主要指在建设项目的实施过程中，由于国家相关政策的变化而对项目的继续实施及项目盈利能力等产生直接影响，造成项目本身运营困难。为了规避政策风险对项目实施带来的负面影响，PPP项目从前期的谋划、招投标阶段、特许经营权及合同的签订都应充分考虑到政策的变动及如何有效应对政策变动对项目的影响，同时在合同及特许经营权协议中约定在某些政策调整的情况下采取何种措施来应对此种变化带来的损失。

　　针对政策性风险，政府部门颁布了一系列管理办法及指导意见，为投资者及地方政府开展PPP项目提供了方向。如，2015年4月25日，国家发展改革委、财政部等部委联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；2014年11月26日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》等。这些政策文件的发布对于鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营、提高公共服务质量和效率、保护特许经营者合法权益、创造平等投资机会、创新投资运营机制、扩大社会资本投资途径等方面都具有积极的指导意义。同时，对于参与主体有效分析预测和抵御政策变化带来的风险无疑起到很好作用。相关政策的出台也时刻提醒各方项目主体，应密切关注国家关于PPP项目发布的各种通知及管理办法，提高政策方针方向性的把握能力及政策解读能力，这样才能确保PPP项目的实施与国家大政方针相一致。

　　融资阶段的风险

　　招标的成败，在一定程度上决定了项目后续能否顺利展开。如何通过招标选择出投资能力强、管理水平高、综合实力有保证的合作公司，是项目顺利进入建设实施并持续运营的关键。因此，招标人应在合同文件的起草中明确各方参与主体的权利义务，做到合同主体各方的权利、责任、义务相一致。在招标文件中设置科学、有效的评标方法也是确保各个投标主体能否平等地参与到项目中的关键。否则，很有可能带来招投标程序的不公正、不公平、不透明，项目信息不充分或不够真实，缺少足够的竞标者或者造成市场主体恶意竞争，肆意压低或抬高价格，增加招标失败的风险。

　　PPP项目的合同文件不同于普通意义上的建设工程施工合同，它既包含参与主体的合作关系、投资计划及融资方案，又包含项目建设施工过程中各方的权利、责任、义务，还包含项目运营及服务过程中各方的责任以及最终的移交程序等。因此，PPP项目合同文件是一份综合性较强，权利、责任、义务贯穿于整个项目生命周期的综合性合同。此合同应既有前瞻性，充分预测国家宏观政策变化带来的风险，如税收调整、重大经济事件影响等，又要考虑到设计施工过程中发生的变更和不可抗力等事项，还要充分分析运营期期间市场需求变化、成本变化直到特许经营权到期移交及特许经营者变动等因素。一份科学合理、全面完善、充分考虑各种风险因素的PPP项目合同是项目成功的充分保障。

　　虽然PPP模式的主要参与方是政府部门与私人企业，但是在项目的融资过程中通常会牵涉贷款机构、保险机构、运营企业等多个部门，各个部门利益诉求不能达到一致，是导致融资失败主要因素。与此同时，我国金融市场正处在制度改革阶段，市场制度不健全，融资渠道单一，导致项目融资相对较困难，资金成本较高。外加国内国外地缘政治影响与贸易摩擦，导致了外汇汇率的变化、市场利率的变动，从而造成融资成本的高风险。国家发展改革委和国家开发银行于2015年3月10日联合发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，在一定程度上对PPP项目在金融政策方面给予了积极的引导，但是最近几年，PPP融资模式的成功案例仍然不多。其主要原因仍然是PPP模式融资过程中融资结构的不合理、金融市场的不健全及由于汇率变化、通货膨胀导致的物价水平整体上升而带来的融资成本高风险。而融资风险最终可能会带来财务风险，导致项目建设中的经营出现困难，现金收入不足以支付债务和利息的现象，债权人会通过法律手段逼迫项目公司破产，最终致使PPP融资项目的失败。鉴于此，选择有严格内控制度且综合实力较强的企业，可以对财务政策、手段、资本结构等实施严格控制，以最大限度降低融资阶段的成本高风险及由此引发的财务风险。

　　营运风险

　　营运风险主要来自于建设项目营运过程中盈利能力的不稳定、运营成本超支、费用支付延期、私营投资者/特许经营者变动、不可抗力等问题。在成本控制等营运风险问题的规避上，私营单位可以通过风险控制与风险转移等手段实现营运风险的规避；在控制手段上，可以采取创新的管理模式，降本增效。同时，应建立行之有效的风险预警机制，一旦到达预警指标警戒线，则表明需要对所进行的工作进行整顿，寻找风险点并去除潜在的风险。针对盈利能力不稳定的问题，政府可以通过政策引导与市场培育的方式来保证公共服务项目有充足的使用效率，对于亏损过于严重的经营性公共设施项目，政府可以给予财政支持。此外，在项目营运过程中，由于不可抗力因素，例如台风、地震等产生的风险，应当由政府和私营合作方共同承担；不可抗力风险则可以通过投资双方投保来规避风险。

　　结语

　　无论如何，现阶段PPP项目正在越来越多受到政府和社会资本的青睐。但是由于建设项目的规模庞大，涉及的相关利益主体较多，外加项目运营周期较长，导致PPP项目面临诸多风险和不确定性。对于政府和投资者来说，PPP风险的有效管理是项目成功的关键。政府以及投资者必须对PPP项目中的各类风险进行有效识别、详细分析，找出风险产生的原因，明确风险的分担结构，并采取有针对性的风险预防、规避及解决措施，将PPP项目风险降到最低，促进PPP项目的顺利建设。