施工过程结算是确定建设成本的最有效途径

　　2021年12月2日，住房和城乡建设部标准定额司发布了《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（修订征求意见稿，以下简称《征求意见稿》），在建设行业内引发热议。

　　自2014年2月《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（住房和城乡建设部令第16号，以下简称“16号令”）实施以来，对规范计价行为、加强造价管控、维护建设各方合法权益发挥了重要作用。但是，随着工程造价市场化改革和行政审批制度改革的推进，16号令的部分条款已不能满足建筑工程发承包计价管理的需要。为促进建筑业高质量发展，加快推动转型升级，按照《建筑法》、工程造价改革工作方案精神，住房和城乡建设部标准定额司对16号令进行了修订，发布《征求意见稿》。

　　《征求意见稿》的主要修订内容

　　《征求意见稿》明确了管理职责、新增了计价依据、取消了最高限价备案、修订了投标人报价的依据、修订了低于成本价的认定方法、修订了合同价款的调整方法、增加了工期及调整的条款、增加了施工过程结算的条款、增加了政府审计不能拖延结算和工程款的条款、修订了造价工程师和企业的责任等内容。其融入了工程量清单计价制度、最高投标限价制度、工程款支付制度、工程结算审核制度、工程造价纠纷解制度、全过程工程造价咨询制度，充分考虑了我国工程造价管理的制度设计与发展要求，值得肯定。

　　然而，从建设单位与施工单位风险分担角度来看，对这一版《征求意见稿》最大的争议就是其增加了总价合同计价，规定总价合同计价的工程量清单缺陷由投标人承担，以及“总价合同的已标价工程量清单仅作参考，与实际施工要求并不一定相符合，承包人应按照发包人提供的设计文件和相关标准规范实施合同工程”的规定似乎不妥，违反了工程量清单和单价合同的“重新计量”原则。如果这一条不作出修改，可以预见的是，未来招标时，发包人为规避风险，可能大量采用总价计价的工程量清单招标。

　　关于施工过程结算的修订条款

　　本文讨论的重点是施工过程结算。实践中，我们会经常遇到类似问题：在项目管理过程中，由于项目建设工期要求紧、业主单位设计变更要求多、施工单位过程计量结算资料不完善、监理单位把关不严等原因，致使项目竣工结算进度严重滞后，影响项目建安费确认，影响项目总投资确定和可行性付费基数的及时、足额确认，进而影响社会资本投资收益。环环相扣，过程结算的地位可想而知。

　　所谓施工过程结算，指在工程项目实施过程中，发承包双方依据施工合同，对约定结算周期（时间或进度节点）内完成的工程内容（包括现场签证、工程变更、索赔等）开展工程价款计算、调整、确认及支付等的活动。

　　《征求意见稿》规定，施工过程结算的主要内容为“经发承包双方签署确认的过程结算文件作为竣工结算文件的组成部分；未经对方同意，另一方不得就已生效的结算文件进行重复审核”，从根本上强调了施工过程结算的重要性和权威性。

　　为贯彻落实国务院决策部署，进一步做好清理政府部门和国有企业拖欠民营企业中小企业账款工作，《征求意见稿》还增加了推行建筑工程施工过程结算的条款，明确了过程结算的内容，规定过程结算开展的基本流程和时限要求，提出不得以未完成政府审计作为延期结算理由。

　　其中，关于施工过程结算时限要求，《征求意见稿》第十九条规定，全面推行施工过程结算和支付。发承包双方通过合同约定，按时间节点或进度节点对周期内已完成且无争议的工程量进行价款计算、确认，并按照合同约定比例支付。发承包双方在合同中对施工过程结算的期限应有明确约定；没有约定的，可认为其约定期限均为28日。经发承包双方签署确认的过程结算文件作为竣工结算文件的组成部分。未经对方同意，另一方不得就已生效的结算文件进行重复审核（此处删除了“发承包双方应当按照合同约定，定期或者按照工程进度分段进行工程款结算和支付”）。

　　关于施工过程结算基本流程，《征求意见稿》第二十条规定，工程完工后，应当按照下列规定进行竣工结算：

　　（一）承包方应当在工程完工后的约定期限内提交竣工结算文件。

　　（二）国有资金投资建筑工程的发包方，应当委托工程造价咨询企业（此处删除了“具有相应资质的”）对竣工结算文件进行审核，并在收到竣工结算文件后的约定期限内向承包方提出由工程造价咨询企业出具的竣工结算文件审核意见；逾期未答复的，按照合同约定处理，合同没有约定的，竣工结算文件视为已被认可。

　　（三）承包方对发包方提出的（此处删除了“工程造价咨询企业”）竣工结算审核意见有异议的，在接到该审核意见后28日内，可以向有关工程造价管理机构或者有关行业组织申请调解，调解不成的，可以依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

　　发承包双方在合同中对本条第（一）项、第（二）项的期限没有明确约定的，应当按照国家有关规定执行；国家没有规定的，可认为其约定期限均为28日。

　　关于明确规定结算审计是否完成不是投资确认（可行性付费基数确认）的前提条件，《征求意见稿》第二十一条规定，工程竣工结算文件经发承包双方签字确认的，应当作为工程决算的依据，未经对方同意，另一方不得就已生效的竣工结算文件委托工程造价咨询企业重复审核。发包方应当按照竣工结算文件及时支付竣工结算款，不得以未完成政府审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由。

　　施工过程结算文件是竣工结算文件的重要组成部分，并且不再计量计价，这就意味着不需要进行一审、复审、三审，简化了结算程序，保证了前期已发生建设造价在得到过程结算确认情况下不再出现审减的风险，减少了拖欠工程款的可能性。同样，这一改变将加重过程跟踪审计单位、监理单位的职责，压实双方在计量支付方面的责任。