政府采购支持科技创新首购订购的十点建议

　　2021年12月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订通过《科技进步法》,自2022年1月1日起施行。其第九十一条明确：“对境内自然人、法人和非法人组织的科技创新产品、服务，在功能、质量等指标能够满足政府采购需求的条件下，政府采购应当购买；首次投放市场的，政府采购应当率先购买，不得以商业业绩为由予以限制。政府采购的产品尚待研究开发的，通过订购方式实施。采购人应当优先采用竞争性方式确定科学技术研究开发机构、高等学校或者企业进行研究开发，产品研发合格后按约定采购”。

　　实际上，《科技进步法》（2008年版）对首购、订购就已经有作过规定。相对于2008年的旧法，此次修订突出两点：一是对首购产品，强调“不得以商业业绩为由予以限制”；二是对订购产品，原规定“应当运用招标方式确定科学技术研究开发机构、高等学校或者企业进行研究开发”中的“运用招标方式”改为“应当优先采用竞争性方式”。可见，修订后的《科技进步法》对政府采购首购订购科技创新产品和服务的规定更加具体，也更加合理。

　　政府采购是国家科技进步的重要推动力。有效运用政府采购政策，给新技术、新产品、新服务进入政府采购市场的首次机会，对于科技成果转化意义重大。上个世纪五六十年代，政府采购就是美国的航天航空技术、计算机、半导体行业的发展的第一推动力。在美国半导体和计算机工业发展早期，美国国防部和国家宇航局出面采购；1960年集成电路产品刚刚问世时，也全部由联邦政府购买。我国的政府采购“首台套”，则是指经过创新，其品种、规格或技术参数等有重大突破，具有知识产权但尚未取得市场业绩的首台套或首批次的装备、系统和核心部件。2010年北京交控公司自主研发的CBTC信号系统首次通过“首台套”政策，在地铁亦庄线上初次投入产业应用，打破了跨国公司的垄断。后来，该公司CBTC信号系统在全国十多个城市的竞争性采购中成功中标，并随着“一带一路”走向国际市场。

　　在政府采购中，如何落实《科技进步法》科技创新产品和服务首购和订购（以下简称“首购订购”）的相关规定，笔者认为，需要考虑以下十个方面：

　　一是应立足于鼓励先进，摒弃保护落后。改革开放几十年的经验表明，国内传统汽车产业因产业保护而落后，家电产业因开放市场充分竞争而发展超越。扶持国货和促进企业自主创新，是政府采购的两个政策功能，应相互促进、协调并进，不能回到为扶持国货而阻碍自主创新的老路子。首购订购制度设计，要吸取经验教训，绝不能陷入保护落后的陷阱，让相关生产制造商躺在政府保护的怀抱里停滞不前。

　　二是应有机嵌入现行政府采购制度框架中，而不应另起炉灶。保持政府采购制度的统一性，对于维护全国公平竞争的统一市场、防止地方保护主义，具有至关重要的作用。在现有政府采购制度框架下，首购产品可以采取单一来源采购方式，将政府采购合同授予提供首购产品的供应商。此外，还可以在政府采购货物类和服务类项目评审中设置创新因素，对满足创新因素条件的投标供应商或其产品和服务，给予价格扣除或评审加分。进一步细化对于鼓励发展的关键性新技术新产品新服务的最低评标价法的价格扣除，以及综合评分法的加分相关规定。鼓励金融机构对创新型企业政府采购订单融资优先提供合作支持，在融资额度、利率等方面给予优惠。

　　三是应聚焦于亟需技术攻关的重点领域。首购订购应瞄准市场规模较大、带动性强、有技术先导性的行业和产品，而不必且不能面面俱到，切忌过于泛化。大多数的品类完全可以通过市场的公平竞争来实现技术创新。如果首购订购过于泛化，评估、认证等制度成本过高，实际操作难度也很大。

　　在地方市县层面，主要集中在高端医疗设备、检测仪器试剂、实验室仪器设备、电力电气设备等以及相关的服务。在中央广义的公共采购层面，还包括军事武器设备、航空航天仪器设备、央企（如中铁、中车、中远、国网、移动、电信、联通、各大国有银行保险公司、各大航空公司）采购的关键性设备设施，以及相关的服务。

　　四是政府方应制定需求标准，根据需求标准“按图索骥”。美国军方采购战斗机，就是在研发当中事先制定技术标准、技术目标，让企业去竞争，然后择优选择一家来购买。

　　值得注意的是，不应简单地直接建立封闭式供应商库。政府直接建立供应商库，受限于政府工作人员对科技认识和信息来源的有限性、政府工作机制的滞后性、政府工作流程的封闭性保守性，以及内控的复杂性，必然存在审核难度大、滚动更新难、动态管理弱、廉政风险大等诸多难题。同时，明确需求标准要处理好配件、原材料创新与成品创新的关系。基于政府采购的特点，采购标的通常是成品，而科技创新产品采购往往是从配件和原材料的改进开始的。因此，应当把配件和原材料有关功能和质量的关键性、显著性创新也作为评审因素。

　　五是基于需求的不确定性、技术路线的多样性、竞争的不充分性、研发的不确定性，应允许更加灵活有效、效率优先、结果导向的评审机制。如允许根据项目实际需求，把供应商的规模、知识产权、技术等级、管理认证、以往关联业绩、资质信用等级、人才配备等作为资格条件和评审因素。在承担科技创新项目中开展试点示范应用并取得认证认可的应视同为项目业绩，且不得以无商业业绩为由排斥该类设备参与投标。鼓励供应商投保产品责任保险、产品质量保证保险等科技保险险种，可以将投保科技保险作为评审因素。提供首购产品的供应商应当投保产品责任保险。

　　六是要求采购人代表、代理机构和评审专家要有更高的专业水准和道德素养。采购人应做好尽职调查，全面掌握行业发展最新动态，同时要根据行业特点和项目要求，遴选专业化程度更高的采购代理机构。从财政部门的政府采购专家库中选择德才兼备的专家参与项目论证和评审活动，必要时可从库外邀请业内权威专家，以确保专业性和可靠性。

　　七是既要建立容错机制，又要防止廉政道德风险。探索建立针对采购人的风险免责机制与考核激励机制，同时嵌入到项目预算实施绩效评价体系中。存在两个以上潜在供应商的，应当优先采用竞争性方式，包括招标、竞争性谈判、竞争性磋商、方案比选等，遴选确定科研机构、高校或企业进行研发。鼓励采购人先行免费试用产品后再实施首购。

　　八是要建立一套公平公正、公开透明、合理顺畅的工作流程。从采购预算和采购实施计划开始，确定哪些项目适合运用首购订购政策，征求潜在供应商的意见，明确采购需求和评审标准，优先采用竞争性（包括公开竞争和有限竞争）的采购方式，遴选适格的采购代理机构和评审专家成员，从而实现采购目标。对于成本补偿、绩效激励等单一或者组合定价方式，还需要明确其内涵及说明其适用情形。

　　九是应区分政府采购与财政对科技进步的奖励补贴。有政府应用场景的，更适合采用政府采购方式；缺乏政府应用场景的，更适合采用财政奖补方式，财政奖补要有力有序推进创新攻关的“揭榜挂帅”体制机制。相对于传统科技项目申报制，“揭榜挂帅”就是以问题为导向，围绕关键核心技术，用市场竞争来激发创新活力的科研课题确立机制。

　　十是要严守政府责任边界，坚持作为市场主体的企业是科技创新的主体。科技创新必须调动全社会尤其是企业的力量，而不能只依赖政府加大投入。要塑造有利于鼓励扩大竞争、有利于激发市场主体创新活力的体制机制，避免政府过多不当干预市场，防止市场失灵。一般商业用途的研发风险，应当更多考虑通过市场机制包括风险投资、天使投资、商业保险分担分散，同时结合财政奖补政策来实施。只有政府应用场景、缺乏商业应用场景的，才应更多考虑采用政府订购方式帮助研发实体分担风险。

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