基于公众参与的浙东运河文化遗产保护传承对策初探

　　文／周彩鑫浙江工业大学之江学院助理实验师硕士

　　王涛浙江工业大学之江学院副教授博士（通讯作者）

　　赵秀丽浙江工业大学之江学院助教硕士

　　奚慧建浙江工业大学工程设计集团高级工程师

　　李志倩浙江工业大学工程设计集团中级工程师

　　摘要：随着全社会对世界文化遗产重视程度的提高，公众参与其保护传承也变得越来越重要。以浙东运河世界文化遗产为研究对象，从国家、省级、市级三个层面分析公众参与保护传承的相关政策；通过实地调查，解译公众参与浙东运河文化遗产保护传承的现实情境，从多维角度提出应对策略与方法，为运河沿线相关部门提供参考与依据。

　　关键词：公众参与；浙东运河；文化遗产；保护传承

　　引言

　　2017年6月，习近平总书记针对大运河作出专门批示，“大运河是祖先留给我们的宝贵遗产，是流动的文化，要统筹保护好、传承好、利用好”，为大运河世界文化遗产的保护传承利用指明了方向。大运河文化遗产保护传承需要政府、企业、公众等多方主体的共同谋划与实施，然而现实的保护方式、思维理念等却难以有效推动落实，尤其是“公众参与”这一国际社会常用的文化遗产保护路径尚未有效利用。公众作为运河的主人，是参与运河文化遗产保护传承的关键力量和直接利益相关者。探究制约公众参与意愿及行为的根源，构建运河文化遗产保护传承共同体，是当前大运河世界文化遗产保护传承利用所面临的重要课题。

　　浙东运河作为中国大运河世界文化遗产的三大组成之一，是我国大运河文化带建设战略的重要节点与支撑。自春秋时期至今，浙东运河在各历史时期沉积形成众多文化遗产，包括已纳入各级保护名录的运河水工遗存、附属遗存，以及与运河共生演进的水乡聚落等关联型景观，这些历史文化遗产对传承中华传统文化和增强文化自信等具有重要意义[1]。

　　然而，由于地处浙东一隅，浙东运河知名度、影响力远逊于隋唐运河、京杭大运河。此外，由于沿线居民的生产生活习俗、文化遗产展示传承等方面的影响，公众有效参与浙东运河保护传承的困境与难点更为突出。因此，本文以浙东运河为研究对象，剖析公众参与的相关政策，解译运河沿线居民参与保护传承的现实情境，进而提出有效的应对方法与策略。

　　1公众参与文化遗产保护传承的研究进展

　　西方作为现代公众参与社会治理的起源地，其相关研究起步早，成果丰硕。比较有代表性的是英国学者TimTownshend[2]和JohnPendlebury[3]，他们较早地关注了遗产地保护中的公众参与重要性和必要性，并对其影响因素进行了初步研究。随着公众参与遗产保护的重要作用逐渐获得国际社会的共识，也有越来越多的学者指出公众对文化遗产的认知具有重要作用并提出应制定提升公众认知的政策。如Rahel Lucas Kisusi[4]等指出政府决策中公众参与的重要性，Pham Thi Anh[5]呼吁将公众价值观、意见和偏好纳入决策过程。随着相关研究逐渐深入，很多学者对公众参与遗产保护的影响因素也进行了实证研究[6]。

　　我国公众参与遗产保护相关研究正处于快速发展阶段，主要以案例和定性研究为主，梁林故居[7]、福建永泰庄寨[8]等保护案例证实了公众参与对文化遗产保护的不可替代的作用。此外，有的学者对公众参与遗产保护展开定量化研究，有的从增权理论、社区自组织、公益诉讼[9]等角度出发，提出不同公众参与理论架构。随着研究的不断深入，对于影响公众参与行为的研究正在越来越聚焦于其他特定因素上，以便探索更多提升公众参与水平的方式与方法。但总体来说，现阶段我国缺乏对公众参与文化遗产保护传承机制的系统性研究，大部分研究成果都是基于公众参与中存在问题的应对策略。

　　2公众参与浙东运河文化遗产保护传承的政策梳理

　　近年来，我国高度重视大运河文化遗产的保护与传承。无论国家层面还是地方层面，都对大运河文化遗产保护管理提出要求和指导意见。其中，很多政策条文都与公众参与有着密切关联，为公众参与运河文化遗产的保护传承提供了依据和支撑。

　　2.1国家层面政策规定

　　在国家层面，运河文化遗产相关法规及政策文件中都明确提出加强公众参与的重要性和必要性。2006年，审议通过《世界文化遗产保护管理办法》，其中第7条明确提出公民等有依法保护世界文化遗产的义务和责任，而且对积极参与各类保护活动的应给予明确鼓励。2012年，审议通过《大运河遗产保护管理办法》，从鼓励、禁止、处罚等多个维度制定了有针对性的保护管理办法，明确提出在大运河遗产保护中要鼓励公民等一起参与，对于贡献比较突出的要考虑给予一定的奖励；2019年，国家印发《大运河文化保护传承利用规划纲要》，构建了政府主导、公众参与的保护传承格局，并提出“调动各方力量，健全体制机制，激发内生动力”；2021年，国家颁布《大运河国家文化公园建设保护规划》，提出更深入地阐释大运河文化价值、更针对性地加大管控保护力度。可见，国家已从立法层面等多个维度明确了公众参与运河文化遗产保护传承的重要性及必要性，并赋予了公众参与保护的相应权利，规范了公众参与文化遗产保护的义务。

　　2.2省级层面政策规定

　　浙江省大运河由江南运河（浙江段）和浙东运河等两部分组成，经过杭州、绍兴等5个地级城市的25个区和县（或县级市）。作为文化大省，浙江省一直将大运河文化遗产的保护与治理工作放在重要位置。浙江先后出台《浙江省大运河文化保护传承利用实施规划》《浙江省大运河世界文化遗产保护条例》等政策及法规，其中对公众参与运河遗产的保护传承也提出了相应要求。

　　2020年4月，发布《浙江省大运河文化保护传承利用实施规划》，成为指导大运河文化遗产保护传承利用的纲领性文件。该规划提出未来将充分利用各种媒体平台，广泛开展大运河文化保护工作的宣传教育，提高人民群众保护传承大运河文化的自觉意识，营造大家共同参与大运河保护传承利用的良好氛围。

　　2020年9月，审议通过《浙江省大运河世界文化遗产保护条例》，对于如何保护浙江省内的大运河世界文化遗产提出了明确规定和要求，成为我国运河沿线8省市中首部针对大运河世界文化遗产保护的省级立法。该条例共36条，其中有多条对公众行为提出相关要求与建议。例如，第24条提出与大运河遗产相关的文艺类、宣传类、交流类等各类活动要给予鼓励和支持，并积极采取相应的措施。还规定了公众在各方面所具有的权利，尤其是明确了在面对一些破坏行为时具有制止的权利和举报的权利；鼓励大家通过不同渠道和方式开展形式多样的志愿服务活动，要求各级政府及部门应该为志愿服务活动提供便利与支持。

　　2.3市级层面政策规定

　　2.3.1杭州市关于运河文化遗产保护的公众参与政策

　　杭州作为浙江大运河的核心区段，分布有杭州塘、浙东运河西兴段等5处大运河河道。针对杭州市域内大运河的保护传承，政府部门已出台了一系列政策文件。《杭州市大运河世界文化遗产保护条例》是最根本、最重要的文件。该条例共38条，其中有多条与公众参与密切相关，并明确了公众参与运河文化遗产的权利和义务。要求政府部门积极为公众参与提供支撑与服务；提出加强运河文化宣传教育，鼓励举办大运河遗产相关的主题活动，通过展示、传播等方式方法来增进认知、尊重与理解，进而提升保护意识；通过培训、指导、完善工作机制等方式提升志愿者工作；同时对公众行为也提出了警示与禁止要求，如向大运河河道倾倒污水等九项禁止活动与行为。

　　2.3.2宁波市关于运河文化遗产保护的公众参与政策

　　浙东运河宁波段位于浙东运河的最末端，并最终汇入东海，是中国大运河与海上丝绸之路的交汇点。宁波市一直高度重视大运河文化遗产的保护、传承与利用。早在2013年，浙东运河被列为世界文化遗产之前，宁波市便在浙江省内最早立法通过了《宁波市大运河遗产保护办法》，共22条，其中有多条与公众密切相关。该办法在浙江省内首次以立法的形式提出公民等参与大运河遗产保护的义务，提出一系列鼓励、支撑公众参与的政策，并明确规定对于一些重大事项需要听取公众意见；该办法还提出一系列禁止公众开展的行为，如在大运河河道上违法设置网箱、拦河渔具等8条禁止行为。

　　2.3.3绍兴市关于运河文化遗产保护的公众参与政策

　　绍兴地区是浙东运河的核心区段，运河西自钱清镇入境，向东依次流经绍兴柯桥区、越城区和上虞区，包括西兴运河、绍兴环城河、城内运河、山阴故水道、虞余运河等河道，是绍兴最长的线性文物。2020年1月1日起开始实施《绍兴市大运河世界文化遗产保护条例》，共30条。绍兴市政府高度重视浙东运河文化遗产的保护传承利用，并根据《条例》第十条有关规定，对境内大运河相关的各类遗产进行了普查，编制《绍兴市大运河世界文化遗产保护名录》。该条例也提出了诸多与公众相关的条文，如强调组织大运河传统民俗节庆活动，提高公众对大运河世界文化遗产的保护意识等。但是对公众参与的鼓励奖励和支撑等政策相较其他地区略显薄弱，如相较于《宁波市大运河遗产保护办法》中重大事项应当听取公众意见的要求，绍兴市则更强调政府职责，提出“市人民政府统筹、协调并决定大运河世界文化遗产保护、管理和利用工作的重大事项”。

　　3公众参与浙东运河文化遗产保护传承的现实情境

　　选取杭州西兴古镇、绍兴柯桥古镇、绍兴八字桥历史文化街区、绍兴皋埠镇等多个代表性区域调研。这些地区都是浙东运河沿线典型的运河聚落，因运河而兴盛，也见证了运河的兴衰变迁，是现存为数不多的保留了较多运河历史文化遗产的城镇，也是浙东运河文化遗产保护传承利用的核心区域。实地踏勘中发现公众参与浙东运河文化遗产保护传承中存在一定问题。

　　3.1部分政策偏离实际，难以实现保护治理预期

　　由于国家和浙江省一系列公众参与保护的相关政策及号召，浙东运河沿线围绕运河文化开展各类活动并采取多种举措，促进了公众对运河文化的深入了解。如杭州市、绍兴市分别修建了浙东运河萧山展示馆、浙东运河文化园主博物馆等运河文化展示场馆，为公众认识浙东运河、走近浙东运河提供了载体。同时也注意到，政府制定的一些政策与沿线居民生产生活习俗难以协调，进而难以发挥预期效果。如2019年《钱江晚报》中曾报道，浙东运河沿线某地方街道为保护运河水质，防止公众在运河内洗涤或倾倒生活污水，直接将河埠头处浇筑水泥墙。但由于当地居民及沿线商户长期以来的生活习惯，当地居民仍坚持跳过水泥墙来到河埠头处使用运河水进行洗涤，雨天湿滑，不但没有解决运河水质污染问题，反而给当地居民与沿线商户带来了困扰与安全隐患。另一方面，浇筑的水泥墙破坏了运河风貌，虽然现今已被责令拆除，但也造成了不可修复的损失。此外，很多运河沿线通过摆放“花箱”等软隔离来“劝阻”居民不使用运河水洗涤以保护运河水质。但现实情况是沿线居民仍自行搬移花箱，继续使用运河水进行洗涤甚至倾倒垃圾。

　　3.2沿线不当生产生活方式，造成不同程度风貌破坏

　　经对浙东运河沿线部分村落进行实地调研发现，大多数沿线居民对浙东运河作为世界文化遗产的一部分所具备的价值认知不清晰，在日常生活中很多居民将运河沿线公共空间视作“自家后院”，将私人衣物悬挂晾晒于运河沿线公共区域，甚至桥边。沿线居民长期居住于运河边，早已形成独特的运河生活方式和生活习俗。其行为更多的是从长期沿袭下来的生活习惯出发，如很多居民将家中物品堆积于运河河岸廊道中，行走于公共廊道中仿佛置身于居民私人廊庭。沿线居民的生活空间不仅占据了运河公共空间，同时也造成一定程度的安全隐患。另外，很多没有被列为文化遗产的运河沿线古桥、寺庙等遗址遗迹，因居民生产生活的影响也遭到了一定程度的破坏。

　　3.3价值认知不足，保护传承主动性未充分调动

　　在走访调研中发现，公众对运河的保护意识不足，参与保护传承的积极主动性较低。沿线很多居民仍将大运河当作水乡地区的普通河道对待，对于浙东运河所承载的历史意蕴、人文精神等不甚了解，尚未体会到浙东运河作为世界历史文化遗产所独有的价值内涵和现实意义。浙东运河沿线分布有丰富的物质文化遗产与非物质文化遗产，但运河沿线一些重要保护区段没有设置必要的展示和服务设施，使得运河文化遗产的展示宣传力度相对薄弱。例如，八字桥作为全国重点文物保护单位具有重要的历史文化价值，但展示碑中仅作简单介绍，没有将其承载的独特历史文化价值充分展示。广宁桥作为与八字桥同时期的重要历史遗存，至今已有2000多年的历史，目前仍没有一块名称展示牌与解说牌。

　　4公众参与浙东运河文化遗产保护传承的对策与建议

　　4.1明确政策导向，加强法律保障

　　公众保护参与意愿可有效地转化为保护传承行为。因此，在立法和制定相关政策时要贯彻好公众参与原则，建议在现有《文化遗产保护法》《大运河遗产保护管理办法》等统领下，结合实际需求出台专门针对浙东运河文化遗产公众参与的管理办法，尤其是充分考虑不同区段文化遗产的核心特色与发展需求，将公众参与理念进一步细化并落实，制定可操作、易落地的技术规范与实施细则。从法律方面完善公众参与浙东运河文化遗产的知情权、诉讼权，倾听公众实际诉求，促使公众保护传承态度向行为转化。同时，浙东运河沿线各地政府也要结合所辖范围内运河文化遗产的实际情况，因地制宜确定合理的实施办法，保障公众参与政策与制度的高效落实与运行。

　　4.2提升公众认同，增进遗产宣传

　　运河两岸建筑、古桥、河埠头等元素是公众认知运河文化的重要载体。政府或运河保护第三方组织在制定浙东运河保护传承政策方案时，可着重动员公众共同维护运河沿线古建筑遗址等文化要素。考虑以建筑遗址等要素为媒介，进一步形成共识，广泛吸纳社会资源的加入，挖掘公众潜能。同时建立激励机制，对损害运河建筑遗址等行为发挥公众的全面监督作用，形成共同的价值认同及文化自信。

　　加强浙东运河文化遗产相关保护传承政策的宣传与教育，管理部门做好运河文化遗产保护传承现状及保护重要性的科学知识普及，使社会公众充分认识到浙东运河的价值与地位，确保公众理解保护的必要性、重要性及公众参与保护传承的积极作用，进而形成积极的保护态度，提升全社会对于运河文化遗产保护传承的共识。运河管理部门、政策制定者应充分利用各种新闻媒介，如电视、互联网、广播等促进公众对浙东运河的全面认知，同时也要帮助公众树立运河治理主体身份，意识到自己是运河文化遗产重要的保护传承主体，而不是政府决策的被告知者。

　　4.3拓宽参与渠道，保障公众知情

　　建立公众参与运河保护传承机制。民间组织由于具有广泛的群众基础，可以成为沟通政府与公众的桥梁。建议国家重视运河保护民间组织的建设与发展，给予必要的政策扶持，以拓展我国公众参与运河保护的渠道。对于浙东运河现状及问题应多渠道、多方式广泛宣传，使公众认识到浙东运河保护的重要性及急迫性，保障公民的知情权；在渠道畅通的前提下，鼓励公众意见的表达，无论公众的意见是否采纳，都应给予及时反馈，促进政府与公众的双向对话交流，提高公众参与有效性感知，避免政策冲突；对于运河流域内破坏环境和扰乱生态的行为，要建立公民举报与问责机制，实现政府与公民的有效衔接，保障公民的监督权；对于运河立法过程中出现的问题，要及时听取民众的意见，拓宽公民表达意见及诉求的途径，将公民的意见及诉求落实到法律中，进而对环境重大决策施加影响。

　　4.4强化主体意识，提升参与主动性

　　由于历史沿袭的管理模式，我国公众习惯性依赖政府，在运河文化保护方面更是完全将权利和责任归于政府职能，自己则置身事外。但浙东运河文化遗产的保护传承具有跨地域、多部门协同合作的复杂性，公众的参与协同治理显得尤为重要与关键，尤其在政策的制定方面须符合民意并在管理过程中发挥公众的监督作用。沿线各地政府及相关部门应大力组织全社会运河文化遗产教育，尤其将运河沿线宝贵的物质遗产、非物质文化遗产以及历史文化传统等与沿线居民的日常生产生活、工作、家庭、传统习俗等融合在一起，建立一种可感知、可体会的互动机制与模式，从而让沿线居民与运河文化遗产产生共鸣，进而唤起公众的保护意识及情感。在此基础上，结合博物馆教育、旅游教育、文化遗产日等层次更高、规模更大的活动路径，进一步提升公众对运河文化遗产的价值认同和主人翁意识，增强公众与运河的情感，树立公众保护传承的主体身份认知，提升参与保护传承的积极性和主动性。

　　结语

　　当前，国家及各级部门都高度重视大运河文化遗产的保护与传承。无论国家层面的管理办法、规划纲要，还是地方层面的保护条例、实施规划，都对大运河文化遗产保护管理提出相关要求和建议。但尚未对公众参与大运河保护传承的程度和参与范围做出明确的规定和界限，且相关公众政策多属于非约束性、非强制性规定，属于“鼓励参与”和“征求意见”的范畴。此外，由于沿线居民缺乏对浙东运河世界文化遗产的全面认知，保护传承的主动性不高，且容易造成一些无意识破坏。因此，未来还需进一步梳理、解译公众参与运河文化遗产保护传承的意愿与行为，探究公众参与保护的影响因素与动力机制，以最大化调动公众参与保护传承的积极性和主动性。

　　参考文献：

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