数字时代中低技能群体就业扶助对策研究——以云浮市为例

　　廖毅芳1 王伟1 张家睿2

　　（1 广东交通职业技术学院运输管理学院 广东广州 510600；2 广东工业大学 广东广州 510600）

　　【内容摘要】被视为“第四次技术革命”的数字经济在我国蓬勃发展，可能会拉大我国不同地区间、行业间以及群体间的差距，零工、平台就业等新就业形态不断出现，现有的就业扶助制度将面临新挑战。本文分析了云浮市中低技能群体的就业情况，发现当前就业扶助制度存在顶层制度设计碎片化、社会保障资金的可持续性压力加大、就业扶助精准度不足等难题；提出要采取数字化手段改造现有就业扶助渠道，对就业困难群体开展分层分类的就业扶助；在就业岗位供给方面着力；加强数字技能培训，提升就业服务的质量和水平等方法促进就业。

　　【关键词】数字经济；就业救助；公共就业服务；劳动力市场

　　一、引言

　　疫情后，在我国长期结构性矛盾影响和短期多重超预期事件冲击下，社会经济发展受到较大冲击，加剧了经济复苏的难度。国内劳动力市场出现新动向，工作需求总量大幅下降，就业形势不容乐观。2023 年，我国城镇就业的新增劳动力约1600 万人，其中高校毕业生达1076 万人，还有近3 亿农民工在等待工作机会。据国家统计局公布的就业数据显示，上半年全国城镇调查失业率平均值为 5.3%。16-24 岁、25-59 岁劳动力调查失业率分别为21.3%、4.1%，就业难成为社会关注的焦点。

　　党的二十大报告指出：“健全就业公共服务体系，完善重点群体就业支持体系，加强困难群体就业兜底帮扶。①”就业是最大的民生，就业问题直接关系民生福祉和社会稳定。以人工智能广泛应用为特征、被视为“第四次技术革命”的数字时代已经来临，技术进步对就业的影响正引发社会关注。人类历史上的三次技术革命，分别引发以机械化、电气化、信息化为主要特征的产业革命，每次都因失业率高升而引起“机器替代人”的社会争议②。新技术在创造新的就业机会和就业岗位的同时，也会发生破坏效应。那么，在此发展过程中，经济发达地区与欠发达地区的就业鸿沟是否会进一步加大？对以大龄失业人员、残疾人员、享受最低生活保障待遇人员、城镇零就业家庭人员、农村零转移就业原建档立卡贫困家庭人员、失地农民、连续失业1 年以上人员为主体的就业困难人群、数量庞大的应届毕业生等中低技能群体就业将产生什么影响？

　　本文选取省内经济欠发达地区的云浮市为研究背景，探讨在数字经济迅猛发展背景下，现有的就业扶助制度又该如何应对中低技能群体就业困境。

　　二、数字时代对中低技能人才就业的影响

　　以大数据、人工智能、云计算、物联网为代表的新技术与实体经济的融合过程中，数据提升了生产、交换、分配和消费各环节的周转效率，降低了交易成本，引发我国生产方式和就业规模的革命性变革，成为引领经济发展的重要新动能。根据中国信息通信研究院发布的数据显示，2021 年中国数字经济规模达45.5 万亿元，同比名义增长 16.2%，占GDP 比重达到39.8%。中国数字经济总量规模和增长速度位居世界前列③。

　　广东是在全国率先制定促进数字经济发展产业发展规划和行动计划的省份。2022 年，广东省数字经济增加值为6.4 万亿元，占GDP 比重为 49.7％，数字经济规模连续六年居全国第一。数字经济对广东的就业规模、就业结构和就业质量产生巨大影响。一是在就业规模方面，数字经济打破了传统企业的边界，创造出新业态、新岗位。新岗位需求多元、工作方式灵活，持续改善区域经济发展环境和就业发展环境。在面临疫情、贸易摩擦等外部压力冲击下，促使全省就业规模仍保持相对较好的发展趋势。二是在就业结构方面，数字经济创造出大量服务业岗位。数字经济的深入发展，农业、制造业一些低技能、重复劳动的就业岗位“机器替人”的速度不断加快，挤压出大量劳动力投入第三产业。直接表现在一二三产业构成中，第三产业的比重持续提升。三是在就业质量方面，数字经济及其相关产业的发展，对劳动力的素质与技能提出了更高的要求，促使劳动力更加注重自身受教育程度与高级劳动技能的培养，进而推动就业结构进一步优化。

　　与此同时，数字经济将引发如下挑战：一是数字经济发达地区与欠发达地区的差距将出现“人工智能鸿沟”。体现在数字经济发达的地区加大了对人力资源的虹吸效应，吸引大量人力资源涌入，特别是人才的集聚效应持续推动经济发展，形成“赢者通吃”的马太效应。数字经济欠发达地区更容易受到负面影响，将出现人口持续流出的现象。二是加剧了城乡之间的“二元结构”问题。城市中数字经济的发展提供了大量高技能人才就业岗位，新技术能快速提升生产效率；农村仍沿袭传统生产方式和技术，生产效率低下，导致经济欠发达地区收入水平低、就业机会减少，会使社会的“二元结构” 现象更加突出，进一步加剧了农村的空心化现象。三是行业间、不同群体间的收入差距拉大。数字经济的发展增加了对高技术人才的需求，在资本要素替代劳动要素的进程中，劳动力市场上高技术人才供求失衡直接提高了薪酬溢价。劳动密集型产业及就业人员面临冲击，行业之间的薪酬差距产生鸿沟。

　　因此，欠发达地区的中低技能人群将在数字经济时代受到较大的冲击，面临着较大的就业困难，也将给社会救助系统带来新的问题和挑战。

　　就业困难实际上是就业障碍（career barrier）。本文将受教育年限在15 年以上的劳动力定义为高技能劳动力；将受教育年限在12-15 年、即受教育程度在高中毕业及大专以下的劳动力定义为中等技能劳动力；受教育年限在12 年以下、将受教育程度在高中以下的农村劳动力定义为低技能劳动力。第七次全国人口普查公告数据显示， 2020 年全省常住人口中，15 岁及以上人口的平均受教育年限由9.55 年提高到10.38 年。说明广东常住人口受教育程度整体水平在持续提升中④。就业不仅取决于收入影响，还取决于劳动力来源地、人才市场需求量、家庭背景、自我认知、技能水平等诸多因素。

　　就业扶助本质上是通过政府干预来调整劳动力市场的供求关系，但在匹配效率至上的劳动力市场上，政府干预不能以有损效率的方式来促进就业。能否实现就业的关键在于中低技能人员的人力资本和技能是否满足就业岗位的需求。

　　当前，劳动力就业竞争越发激烈，劳动者同时面临着就业需求总量不足、就业结构错位等多重压力。就业意愿直接影响就业困难人员的工作搜寻动力，就业技能决定着就业困难人员的工作成功率。如果二者缺一或二者均缺，就业困难现象肯定产生。因此，在数字时代，贫困者、中低技能者在“强者恒强”的信息技术市场属性下，就业机会信息搜索能力弱、就业能力低必然会加大失业风险。并且因技术迭代淘汰的失业一定程度上具有不可逆转性，一旦失业者的劳动技能和知识水平无法及时更新，无法满足工作岗位的要求，劳动者易陷入长期失业的状态。因此在开展就业帮扶时需要更为精准的对策措施。

　　三、数字时代下经济欠发达地区就业扶助政策面临的挑战分析

　　地处广东中西部的云浮市虽然地理区位优势明显，自然资源禀赋丰富，但长期以来产业结构相对单一。主要以农业和传统制造业为主，缺乏高附加值和高技术含量的产业，地区经济发展相对缓慢，与珠三角的差距进一步扩大。交通设施覆盖率低，导致物流成本较高，经济活动的效率和规模受到限制，限制了城市的吸引力。地方财政收入薄弱，在社会救助方面资金比较短缺。

　　（一）云浮市就业困难人群构成分析

　　一是高校毕业生就业群体。市域高校有罗定职业技术学院、广东药科大学、云浮技师学院、华立科技职业学院、华立技师学院等几所高校的云浮校区毕业生。高校毕业生就业群体缺乏社会实践经验，专业技能较低，自我期望值较高，加大就业困难程度。二是农民工群体总量有增无减，规模性失业风险不容忽视。2021 年，云浮常住人口约240 万，户籍人口约302 万；2022 年常住人口约238 万，户籍人口约300 万，每年有几十万人在外务工。由于受教育水平低、当地就业机会少、收入水平低等因素，大量的青壮年劳动力选择外出务工或创业，外出务工的人口数量众多，容易出现规模性失业风险。三是女性就业困难群体所占比重较大。性别歧视成为女性不可逾越的障碍，加上受教育程度不高，鼓励生育政策加剧对育龄女性的就业歧视。女性在年轻时代承担了较多的社会责任，在重返职场过程中因与社会脱节时间较长，给重新择业带来巨大困难。四是对处于劳动力市场弱势群体残疾人群体支持性就业不足。

　　（二）云浮市就业扶助政策面临的困境

　　就业创造社会价值，是社会保障的基础，直接关系到社会的稳定。针对新技术所引发的就业问题，经济欠发达地区所面临的挑战将更为严峻。

　　1. 就业扶助顶层设计在数字改造进程中有待完善，部门协同推进缓慢。

　　就业扶助政策涉及财政、税收、分配等多项制度，与保险、教育等多个行业关联紧密。

　　当地政府在推进数字化建设时，跨事项、跨行业的民生数据协同需求无法得到有效响应，共享数据在社会保障服务机构与上下级相关部门之间的权责关系尚未明确，跨部门信息比对机制、线上线下流程的协同性有待改善。一些网上事项的办理不过是线下模式的简单移植，尚未从用户、终端使用者的角度出发对服务模式与审批流程进行流程再造和优化。

　　2. 社会保障资金的可持续性压力加大。

　　当地经济发展缓慢，政府财政收入不高。大量中低技能外出打工者投身外卖、配送等平台工作，社会保障意识淡薄。常住人口的高流动性、外出务工人员收入的不稳定性以及广泛存在的人户分离现象进一步加大了当地社会保障的治理难度。社会保障体系的偿付能力取决于缴费者与领取者的比率，如果后者的增长速度远高于前者，那么长期易引发社保制度的支付危机。

　　3. 就业扶助的精确性和充足性有待进一步加强。

　　就业困难、失业的直接后果就是家庭收入的降低。低收入群体的生活困难程度、面临的贫困难题、情形各不相同。有的面临基本生活问题，有的在医疗、住房、孩子上学、就业等方面存在实际困难。这就需要在就业扶助过程中，通过线上数据与工作人员的线下走访调查相结合，提高救助的针对性和精准性。

　　四、经济欠发达地区就业扶助体系的路径优化

　　数字经济时代新业态的不断发展，要不断完善就业风险的应对处置机制，坚持底线思维，加大对困难重点人员的社会兜底保障，降低失业风险。因此，在现有的社会保障制度基础上，运用互联网、大数据、人工智能等先进数字技术手段，采取多种措施，提升就业扶助体系的准确性，促进就业。

　　1. 运用数字技术，对就业困难群体开展分层分类的就业扶助。

　　通过大数据技术手段、数据比对和家计调查等方式，提高瞄准识别效率，改善审核和退出机制等制度设计。在此基础上，依据就业困难扶助对象的家庭收入情况、所面临的困难类型，开展对就业困难人群分层分类的帮扶。重点抓住刚实现脱贫的农村家庭和进城务工人员、女性失业者等重点人群，采取发放最低生活保障、提供公益就业岗位、发放失业保险等基本生活救助，开展医疗、教育、住房等专项救助以保障生存问题。在促进基本公共服务均等化方面入手，通过扩大劳动参与率、保障劳动收入的稳定性、解决失业群体在照顾家庭与就业的平衡问题，补齐就业保障体系短板。

　　2. 多种形式支持当地中小微企业发展，多渠道促进就业。

　　中小微企业是提供就业岗位的主力军。采取减税降费、提供小额信贷、降低企业社保缴费比例等扶持手段，采取多种“组合拳”切实降低企业的负担，支持实体经济的发展。引导和鼓励退役军人、大学毕业生开拓思路走创业之路。面对新技术革命和外部环境的不确定性，企业要探索和开发多种用工方式，更好应对快速变化的市场。

　　3. 加强中低技能人群的数字技能职业培训，提升职业竞争力。

　　围绕人工智能技术发展，进一步发挥珠三角地区先进产业和技术的辐射带动作用，引导人工智能相关的生产要素实现跨区域合理流动，实现产业联动和优势互补，缩小人工智能技术与经济欠发达地区产业发展差距。针对人工智能可能带来技术型结构失业问题，针对农村富余劳动力进城务工者、高校毕业生、城镇青年、退伍军人等不同群体的特点，通过继续教育、终身教育等方式帮助中低技能人群进行技能的更新升级；走产教融合之路，完善技能培训体系和职业教育体系，以满足数字时代岗位的要求，保障技术性结构失业者能转型融入人工智能时代的劳动体系。

　　4. 科技赋能，提升就业服务的质量和水平。

　　一是增加就业中介服务内容，运用人工智能、大数据等先进手段，通过整合信息资源、完善网络系统、再造服务流程、推行网上经办等措施，打造 “互联网+ 就业服务”，精准发送扩展辐射就业困难群体，以提升就业成功率。

　　二是完善新劳动关系下的法律法规服务。运用数据手段，加强对雇主和平台企业用工情况的监管。绝大多数零工工人将面临收入不稳定、工作条件差和储蓄能力有限等各种风险，应依据新岗位需要对原有法律法规进行修订，防止从业者因技能不够、职业素养不足引发的劳动力市场恶性竞争以及消费者利益受损问题。

　　三是提升劳动者劳动维权服务。借助劳动合同相关法律法规，为平台用工、弹性用工等新就业形式设计更有可操作性的集体谈判形式，修订包括电子合同、任务合同等具有针对的合同形式，以保障劳动者工作环境和从业安全。

　　四是创新和完善缴纳社会保障金的服务体系。要补齐法律的空白点，明确新就业形态下劳动者是社会保障金的缴纳主体；在创新制度机制与运用数字技术手段和“算法”分析研究上下功夫，采取通过平台企业、社交媒体等途径将分散的灵活就业人员聚集在一起，协助政府扩大社会保障的覆盖面和服务面，最大限度为劳动者提供多样化的社会保障福利。

　　综上所述，就业是减少贫困和不平等的最可靠途径，工作为人们提供社会地位和个人尊严。拥有固定工作为个人和家庭提供重要的收入来源，使他们能够攀登经济阶梯，积累财富，打破贫困的代际循环。然而数字时代中各种社会新风险的涌现，非自愿性失业可能会成为一种常态。经济欠发达地区的中低技能群体，特别是妇女、就业困难群体所面临的失业风险尤其突出。在中国消除绝对贫困、走向共同富裕的进程中，通过社会保险、社会救助、社会福利的有机组合，托举有就业能力的困难群体实现就业，是我国高质量发展的应有之义。

　　注释：

　　① 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022 年版，第47 页。

　　② 王君, 张于喆, 张义博等. 人工智能等新技术进步影响就业的机理与对策[J]. 宏观经济研究,2017(10):169-181

　　③ 数据来源：中国信息通信研究院. 中国数字经济发展报告(2022).2022-07.

　　④ 广东省统计局. 广东省第七次全国人口普查公报.2021 年5 月15 日

　　参考文献：

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　　[2] 王君, 张于喆, 张义博等. 人工智能等新技术进步影响就业的机理与对策[J]. 宏观经济研究,2017(10):169-181

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　　[4] 罗润东, 郭怡笛. 人工智能对劳动经济影响的研究综述[J]. 劳动经济评论,2019,12(02):1-16.

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　　[6] 朱梦冰, 李实. 精准扶贫重在精准识别贫困人口——农村低保政策的瞄准效果分析[J]. 中国社会科学,2017(09):90- 112+207.

　　（编辑/ 王婷）