城市可持续发展离不开“韧性”——专访北京市交通委员会专家委员会委员刘岱宗

　　《瞭望东方周刊》记者简宏妮 编辑顾佳贇

　　城市韧性是可持续发展的一个阶段和表象领域，没有韧性城市的构建，城市发展就不可持续。

　　2024年2月初，河南、安徽、江苏、湖北、湖南等地出现雨雪冰冻天气。我国中东部大范围雨雪冰冻天气和其他地区的大风、大雾天气，对春节出行、城市运行、电力通信设施等造成较大影响。以湖北武汉为例，截至2月3日上午，武汉159趟列车停运，部分列车出现晚点。武汉铁路发布提醒：“请勿贸然前往火车站”。

　　近年来，伴随气候变化和城市化进程加快，全球各地极端天气灾害对城市安全和经济发展构成严峻挑战。加强各类城市尤其是超大城市的韧性建设，着力提升城市应对包括自然灾害在内的各种风险的免疫力、抵御力、适应力、恢复力，维持城市动态安全与可持续发展，已成为全球各大城市政府共同追求的治理目标。

　　“十四五”规划纲要提出建设“韧性城市”，上海、北京、广州、深圳等国内超大城市，在地方“十四五”规划纲要中纷纷明确提出打造“安全韧性城市”的目标，并相继实施了一系列创新举措，成效显著。

　　如何定义“韧性城市”？其建设和治理的痛点是什么？除了应对洪灾，城市的韧性议题还体现在哪些方面？近日，《瞭望东方周刊》专访了北京市交通委员会专家委员会委员、交通与发展政策研究所（ITDP）东亚区首席代表刘岱宗。

　　“韧性城市”与“可持续城市”互惠

　　《瞭望东方周刊》：我们知道韧性城市是在海绵城市的基础上提出来的，建设韧性城市，是一个更宽更广的概念，是一项系统工程。如何定义韧性城市？它和海绵城市、可持续城市有什么关系？

　　刘岱宗：海绵城市相对来说范围最窄，指的是短期战术性的应对洪水挑战。

　　韧性城市比海绵城市的范围要大得多，是指城市遭受到各方面的打击后，会很快恢复到原状，就像弹簧一样。这些打击除了暴雪、洪水在内的极端气候的打击，还包括恐怖袭击、基础设施问题（例如2022年夏天四川省缺电）、粮食短缺和食品安全、社会性冲突等等。对城市来说，韧性城市是防守性、保护性的概念，也是一个长期而系统的工程。

　　可持续城市又是比韧性城市范围更广的一个概念，是指经济增长、社会公平、具有更高生活质量和更好环境的城市。

　　由此可见，海绵城市、韧性城市和可持续城市是逐渐递进的关系。或者说，可持续发展和韧性城市是互惠的关系，城市韧性是可持续发展的一个阶段和表象领域，没有韧性城市的构建，城市发展就不可持续。

　　“韧性城市”应对长期挑战

　　《瞭望东方周刊》：我们看到，在遇到极端天气等风险时，不少城市还是显得有些手足无措，发生交通瘫痪甚至人员伤亡事故。你认为目前建设韧性城市的痛点是什么？

　　刘岱宗：韧性城市所面临的第一个宏观痛点，是如何在存量空间里讨论城市的韧性。结合我国城镇化的大趋势，已经从扩张型变成更新型。中国现在城镇化率已超过65%，以往大家认为海绵城市很多集中在新城区，但核心问题是老城区的增量已经越来越有限，土地空间的减少，意味着城市要从建设转向经营，要在现有情况下进行修补、更新、改造，而不是新建和重建。

　　第二个痛点就是需要系统性思维和好的顶层设计。城市更新主要分为四大类：历史文化城区、工业遗产、老旧小区改造和乡村。在这四大类中，前两项有一些成功的案例，不论是通过文旅还是其他方式，可以以市场化的运作，来反哺更新的成本。而涉及老旧小区和乡村的更新改造，则相对更难。我们缺乏的不是一些“技术”的东西——譬如防热层、保温层、城市农场、绿植等等，我们缺乏的是建立一个全社会能参与进来的市场机制。通过这个机制，能调动一切社会的力量，将韧性城市的建设融进去，形成一个良性而顺畅的自循环系统。韧性城市是需要全社会一起参与的，不只是水利部门，市政交通、建筑师都要参与进来。科技公司也可以做许多事。从全球范围看，比如谷歌做了洪水的地图，通过大数据分析看城市的哪里比较容易积水。

　　《瞭望东方周刊》：当暴雪、洪水、高温、雾霾等极端天气来临时，涉及城区和郊区以及上下游城市、相邻城市之间抵御灾害和救援工作的协调联动，对韧性城市建设来说，区域协调方面有什么样的挑战？

　　刘岱宗：城区是人口密度最高、资产最多的地方，当面临灾难时，保护好人口和资产是一个核心任务。但另一方面，所有的韧性问题，都不是一个局部的问题，韧性问题也不能按照行政区划来解决。不论是暴雪、洪水，还是空气污染，都不可能只影响上游，不影响下游，只影响这个城市，不影响相邻的城市，这就需要我们建立非常高效的区域协调机制。在这个机制里面，不仅包含了人员、资金的协调运转，也包含了市场化的运作。例如，以长江流域为例，由一些经济实力强的下游城市建立韧性城市投资基金，不仅应该投资下游城市自身的韧性解决方案，更应该投资涉及流域上游和中游的其他城市，这样就能以成本收益最大的角度来投资建设项目，而不仅仅以行政边界。

　　总而言之，韧性城市的建设是一个系统性、长期性的工程，不仅要有顶层设计和市场机制，而且必须加强区域协调，才能应对长期挑战。

　　韧性城市的交通议题

　　《瞭望东方周刊》：交通是基础设施的一部分，在韧性城市中，交通的作用如何体现？

　　刘岱宗：在韧性城市中，交通是血液。交通和很多韧性议题相关，比如暴发洪水的时候，把抗险救灾的人员运送到灾区，把老百姓送出来；暴发疫情的时候，把物资运进疫区；暴雪天气出现的时候，如何保证城市的运转，好的交通是一个关键的解决方案。

　　另外，交通又是韧性问题的“麻烦制造者”。比如空气污染物，与交通工具排放有密切关系，还有城市里的热岛效应，也是因为用于交通道路的混凝土硬化路面，将热量返回空间。

　　从解决方案来讲，交通最核心的任务就是需要保证道路通行的韧性可能性。这又分为两个方面，第一，物资的通畅，比如在极端天气来临时，如何保证物资的运输。在地铁、桥梁等遭遇损害时，交通如何来承担韧性功能。以青岛为例，它是一个上坡路段很多的城市，在雨雪天气时，如何保证货运通行？第二，人口的韧性，当自然灾害或战争来临时，人的通行也是交通需要考虑的。比如现在有些城市建立的自行车道、步道等城市慢行系统，也是充分考虑到了譬如遭遇能源短缺这一因素。

　　从“麻烦制造者”角度，首先，交通拥堵主要是小汽车造成的，我们在道路设计、交通治理等方面，就需要充分考虑这个问题。尽量使用公共交通系统，减少拥堵。其次，空气污染主要来自汽油货车，我们就需要推动货运车辆的电动化或氢能源化，减少污染物的排放，加强绿色交通体系的建设；另外一个韧性就是交通安全问题。

　　《瞭望东方周刊》：哪些城市做得比较好？结合这些城市案例，可以总结出来的经验是什么？

　　刘岱宗：绿色出行方面，北京的自行车交通建设做得比较好，亮点突出，但是美中不足的是暂时未形成完整系统性，未来可以在全局、系统性方面做出更多尝试和探索。绿色交通系统方面，深圳是全球首个实现公交车全面电动化的城市。总体而言，上海、深圳、广州、北京等超大城市都做得相对较好，有很多经验。

　　另外就是一些旅游城市，像厦门、青岛、珠海、成都等，他们为了应对大量的人口涌入，在规划、建设、运营过程中以人为本，充分考虑到人的出行，设计更人性化。

　　安全应急保障方面，面对自然灾害，国内城市的短期应对已经建立了日趋成熟的机制。目前的挑战在于灾后恢复的长期性、系统性，韧性城市的建设时间长、范围广，我们必须在规划方面，增强长期性的灾后恢复措施。以极端雨雪天气为例，如果我们想打造可以从极端雨雪天气中快速恢复的韧性城市，就应该分两块：一个是短期应对的、战术性的，这一部分交给应急减灾部门。另一个还应该有长期的、战略性的措施，在道路、交通运行、建筑、生活方式等等方面作出根本性改变。

　　提高治理效能

　　《瞭望东方周刊》：提高城市的韧性，除了建设，治理效能也非常重要，你认为治理的核心是什么？能否分享全球范围内的经典案例？

　　刘岱宗：如前所述，韧性城市的建设最重要就是发挥市场机制，建立一个高效的全社会参与机制，这些都是治理效能的体现。韧性城市作为政府的一项重大战略任务，需要有良好的顶层设计，在城市层面进行统一领导、整体设计，实现“韧性城市建设制度化”。比如，纽约设立了专门的“城市韧性建设办公室”“应对气候变化城市委员会”等机构，确保韧性理念在不同类型规划、不同部门之间的一致性与延续性。伦敦从2002年开始每年举办“伦敦韧性峰会”，并逐步探索建立了一套以“伦敦韧性峰会”为中心，包括伦敦地区韧性项目委员会、风险顾问小组，韧性工作组、消防和应急规划局，地方韧性论坛和市区韧性论坛等7个不同性质机构在内的城市风险管理组织体系，提高城市风险防范和应急管理能力。

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