合作创新采购方式征求意见稿的八个亮点

　　文/岳小川

　　2024年2月，财政部发布了《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向公众公开征求意见。笔者认真研读《征求意见稿》后发现，其中亮点颇多，现将笔者认为最突出的八个亮点与读者分享。

　　亮点一：新增一种全新的政府采购方式

　　目前，政府采购的方式有七种，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购和框架协议采购。这七种采购方式都只能用于采购市场上已有的商业化销售的产品或标的（如办公家具），或市场上暂时没有商业化销售但供应商愿意通过自主投入经费研发制造并销售的产品或标的（如一些特殊疫苗）。对于市场上没有商业化销售，因研发风险大、研发费用高供应商无意愿自主投入经费研发的产品或标的，目前的政府采购制度没有适用的采购方式。

　　实际上，政府采购的一项重要职能就是要落实国家重大战略目标任务，通过政府采购促进科技创新，攻关仅靠市场机制不能攻克的关键技术和“卡脖子”产品，政府采购亟须一种能够满足这种特殊采购需求的采购方式。根据《征求意见稿》，采用合作创新采购方式采购时，采购人和供应商对特定标的进行合作研发，双方共担研发风险，采购人对供应商的研发费用进行部分补偿。研发成功的产品，采购人以首购的方式保证购买。合作创新采购方式的设立，使创新产品采购可以通过市场机制运行，同时为政府采购提供了新的采购方式选择。

　　亮点二：合作创新采购方式的名称准确表述了其内涵

　　合作创新采购方式名称的确定，历经多次变化。在2021年发布的《中华人民共和国政府采购法》（修订草案征求意见稿）以及其后拟定的《政府创新采购方式管理暂行办法》（征求意见稿）中，合作创新采购方式的名称为“创新采购方式”，后又改为“创新合作采购方式”。不同的名称，其内涵大不相同。最早采用的“创新采购方式”，包含多种意思。如果把“创新”二字按照动词理解，意思是对政府采购方式的创新，“创新采购方式”本身并不是一种采购方式；如果将“创新”二字按照名词理解，“创新采购方式”既可以理解为一种新创造的采购方式，也可以理解为“创造新产品的采购方式”。因此，“创新采购方式”的名称存在多种歧义。其后采用的“创新合作采购方式”的名称就清晰很多了，但是仍然不能准确反映这种采购方式的内涵。而“合作创新采购方式”可以准确反映这种采购方式的本意，“合作”是手段，“创新”是目的。“合作创新采购方式”就是采购人和供应商通过合作进行产品创新，研发出新的产品为创新产品，采购人按照双方约定的价格和条件对创新产品进行采购。

　　亮点三：为采购人和供应商规避风险

　　对于市场上已有商业化销售的产品或标的，或者市场上暂时没有商业化销售但供应商愿意通过自主投入经费研发制造并销售的产品或标的，采购人可以通过市场竞争或协商谈判与供应商直接签订采购合同进行采购，通过合同分配采购人和供应商的责任和风险。但是对于市场上没有商业化销售，需要为采购人专门研发且研发费用高、研发难度大的产品或标的，如果直接签订采购合同，采购人和供应商都会面临极大的风险。如果研发不成功，采购人不得不接受采购失败和采购落空的结果，耽误采购进度，还可能造成预付货款的损失；供应商则必须承担巨额研发费用的损失。

　　为了降低采供双方的采购风险，《征求意见稿》中的合作创新采购方式将采购过程分为订购和首购两个阶段。订购是指采购人提出研发目标，与选定的研发供应商合作研发创新产品，采购人向研发供应商补偿部分研发费用，共担研发风险。首购是指采购人按照研发合同约定向选定的成交供应商采购研发成功的创新产品。订购阶段采购人与研发供应商签订研发合同，首购阶段采购人与成交供应商签订首购协议，首购协议是研发合同的补充。

　　制造创新产品的难点和风险主要在研发过程。合作创新采购中，采购人承担部分研发费用，采购人和供应商共担研发风险。如果研发失败，研发合同终止，采购人和供应商都可以及时止损，采购人可以重新采购；供应商研发费用的损失可以得到部分补偿，供应商的研发风险降低到可以承受的水平。如果研发成功，采购人与供应商签订首购协议，向供应商采购研发成功的创新产品，采购人的采购风险得以规避；研发成功的供应商除了仍可按照研发合同获得研发费用补偿外，还可以从创新产品的销售中获得利润，供应商参与研发有了利益驱动。合作创新采购的两阶段设计，把采购人的采购风险和供应商的研发风险降低到了可以接受的水平，为市场化采购创新产品提供了可行的路径。

　　亮点四：合作创新采购方式实行公开采购和竞争采购

　　《征求意见稿》规定，除了受基础设施、行政许可、确需使用不可替代的知识产权或者专有技术等限制，只能从有限范围或者唯一供应商处采购外，合作创新采购应公开进行，即采购人应发布采购公告，邀请不特定的供应商参加竞争。合作创新采购的特点决定了可供采购人选择的供应商数量不多。但是由于信息不对称以及供应商对核心技术的保密，采购人往往并不掌握市场上有能力参与研发的社会主体信息。而公开采购是信息不对称问题最有效的解决方法。采购人在政府采购信息发布媒体上公开发布创新产品采购公告，为各类主体提供平等信息获取和参与竞争的机会。各类主体参与创新采购竞争，还可以发挥财政资金对全社会应用技术研发的辐射效应，带动和促进科技创新。

　　《征求意见稿》还规定，除只能从唯一供应商处采购以外，采购人应当通过竞争确定研发供应商。竞争是采购人择优选择研发供应商和首购产品供应商、确定公允的研发补偿费用和首购费用的最好手段。采购人应创造公平的竞争环境，为供应商提供平等的竞争条件，不得对供应商实行差别待遇和歧视待遇。

　　亮点五：合作创新采购方式不限制供应商最少参与数量

　　政府采购各种采购方式中，除了单一来源采购，都要求参加竞争的供应商数量应至少达到三家，否则采购人应重新采购或改变采购方式采购。而对于合作创新采购方式，《征求意见稿》规定，采购人发布合作创新采购公告后提交申请文件或者通过资格审查的供应商只有两家的，可以继续开展采购活动；只能从唯一供应商处采购的，采购人可以直接向该供应商发出合作创新采购邀请书。合作创新采购方式不再对供应商最少数量进行限制，这是从创新产品采购的特点考虑而做出的符合实际情况的安排。根据采购人“可以继续开展采购活动”和“可以直接向该供应商发出合作创新采购邀请书”的规定，采购人保留了在供应商不足三家时重新采购的权利。这样的制度安排既给采购人在供应商数量少但参加竞争的供应商可以满足研发要求时继续推进采购活动的权利，又给了采购人选择终止采购和重新采购的自由，最大限度地缩短合作创新采购所需的时间，提高采购效率。

　　亮点六：科学设置采购程序，解决“低价抢标”顽疾

　　在政府采购领域，因个别供应商恶意“低价抢标”而产生的“烂尾项目”，使政府采购及其主体被社会广泛诟病。而对于创新采购这类标的难以量化、比较，履约周期长的采购项目，更容易出现个别供应商在研发谈判中“低价抢标”、研发合同签订后扯皮拖延的情况。合作创新采购方式针对供应商“低价抢标”，在研发谈判程序设计上采取了两项措施：一是规定在研发谈判评审时，供应商研发方案的分值占总分值的比重不得低于百分之五十；二是研发谈判采用两阶段评审，采购人先评审研发方案、后评审研发总费用。采购人可以为研发方案评审设置合格线，达到合格线的供应商才可以进入研发总费用的评审。通过加大研发方案评审分值权重和两阶段评审，采购人可以将研发方案粗制滥造、全凭大幅降低研发总费用抢标的供应商排除在研发总费用评审之外，从而杜绝“低价抢标”。

　　亮点七：合作创新采购谈判小组组成由采购人决定

　　《征求意见稿》规定，合作创新采购的谈判小组由采购人代表和评审专家共五人以上单数组成，采购人可通过制定内控制度规定谈判小组具体人员组成比例、评审专家选取办法及采购过程中的人员调整。合作创新采购的产品都是处于科技前沿的产品，而政府采购专家库中的评审专家很少有人具有能够评审合作创新采购项目的知识和能力。谈判小组成员由采购人选定，一方面，采购人可以在更大的范围内选择更适合的专家进行评审；另一方面，采购人可以在评审中更好行使其主体权利，对评审结果承担主体责任。

　　亮点八：合作创新采购支持创新产品推广

　　《征求意见稿》规定，国家选择首购产品中的重点产品制定相应的采购需求标准，推荐在政府采购中使用；涉及国家安全的创新产品，可以实行强制采购。

　　政府采购与非政府采购的重要区别表现在政府采购的公益性和非政府采购的营利性。政府采购项目采购人采购研发创新产品主要是为了公共目的和公益需求，不是为了营利。而非政府采购项目采购人采购研发创新产品多数是为了提高企业自身的核心竞争力和实现差异化竞争，其终极目的是营利。企业投资研发的新技术、新产品，一定是为企业自己专有的，不会推广给其他企业使用。

　　政府采购的公共性和公益性决定了政府采购的创新产品可以向社会上其他主体推广。政府投资研发创新产品，依托政府资金支持攻克关键技术和“卡脖子”产品，目的就是为了推进和引领科技进步，提高国家的整体科技水平和生产力，推动国家的经济发展。

　　对于创新产品的推广，《征求意见稿》提出了如下三项措施。一是其他采购人可以在研发合同期限内直接采购首购产品，也就是通常说的“随标采购”。其他采购人直接采购首购产品的，可以要求首购产品供应商根据采购需求对创新产品进行定制化改造后，以不高于首购的价格采购。二是在研发合同期满后，推荐其他采购人采购首购产品。研发成功的创新产品在推广中，由于销售量的提高，其制造成本应低于研发成功后首购的价格。三是涉及国家安全的创新产品，政府可以实行强制采购。通过以上三项措施，创新产品的销售有了一定的保障，研发供应商的参与积极性大大提高，有利于提高合作创新采购的竞争性，降低研发总金额，提高政府采购的资金效率。

　　（作者系中招智库核心专家、中机国际招标有限公司原总经理）

　　责编：昝妍

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