串通投标行为大数据分析研究

　　文/闫春红

　　【摘要】以电子化交易产生的海量数据为基础，运用大数据分析技术发掘招投标活动中的串通投标行为线索，为进一步认定和查处违法违规行为提供了依据。文章从分析主体、分析对象、分析前提和分析认定方法四个方面，对当前招投标领域串通投标行为大数据分析工作中存在的问题进行深入探讨，并提出相关建议。

　　【关键词】招投标领域；串通投标行为；大数据分析

　　在招投标领域，串通投标始终是各级招投标监管部门监督、查处和打击的重点，但因其隐蔽性强、认定难、查处难，成为招投标领域久治不愈的“顽疾”。大数据技术的飞速发展及其在招投标领域的广泛应用，给招投标中串通投标行为大数据分析带来了全新的解题思路。

　　分析主体

　　分析主体即串通投标大数据由谁来分析。实践中，各地区因招投标管理和服务体制机制存在差异，开展串通投标大数据分析的主体也各有不同，有的是公共资源交易（或招投标）综合监管部门，有的是招投标行业行政主管部门，还有的是公共资源交易平台运行服务机构（公共资源交易中心）。各地对串通投标大数据分析主体的看法不同，部分地方招投标各相关管理和服务部门都在开发建设，造成了一定的资金和资源浪费；部分地方公共资源交易中心认为，应该由招投标行政监督部门负责，而行政监督部门则认为其职能仅是给公共资源交易中心提供的线索进行核实认定。不同部门认知的偏差导致串通投标大数据分析工作的“缺位”和“错位”。

　　笔者收集了近年来部分关于公共资源交易领域大数据分析的文件和表述。第一，2015年8月，国务院办公厅印发的《关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号）提出：“转变监督方式。各级行政主管部门要运用大数据等手段，实施电子化行政监督，强化对交易活动的动态监督和预警。”第二，2016年6月，国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）等14部委印发的《公共资源交易平台管理暂行办法》（十四部委令第39号）提出：“各级行政监督管理部门应当运用大数据技术，建立公共资源交易数据关联比对分析机制，开展监测预警，定期进行效果评估，及时调整监管重点。”第三，2017年3月，国家发展改革委等6部门印发的《“互联网+”招标采购行动方案（2017—2019年）》（发改法规〔2017〕357号）提出：“强化信息大数据应用。适应‘互联网+’趋势，运用大数据理念、技术和资源，依托电子招标投标系统特别是公共服务平台，依法高效采集、有效整合和充分运用招标采购信息数据，为行政监督部门和市场主体提供大数据服务。”第四，2019年5月，国务院办公厅转发国家发展改革委《关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号）提出：“公共资源交易中心作为公共资源交易平台主要运行服务机构，应积极开展交易大数据分析，为宏观经济决策、优化营商环境、规范交易市场提供参考和支撑……开展智慧监管。运用大数据、云计算等现代信息技术手段，对公共资源交易活动进行监测分析，及时发现并自动预警围标串标、弄虚作假等违法违规行为。”

　　从以上四个文件可以看出，各级公共资源交易中心和行政监督部门均有交易大数据分析职责，但是侧重有所不同。公共资源交易中心大数据分析的内容主要是交易结果数据，目的是“为宏观经济决策、优化营商环境、规范交易市场提供参考和支撑”；行政监督部门大数据分析的内容除了交易结果数据还包括交易过程数据，如评标专家打分数据、各方主体关联关系数据、不同投标人之间异常一致数据等，分析方法也要复杂得多，目的是发现异常数据信息，以“甄别、预警违法违规行为”。因此，串通投标大数据分析的主体应当是各级行政监督部门（包括综合监管部门）。

　　弄清楚串通投标大数据分析主体，不仅是为了解决实践中的矛盾和疑惑，更重要的是要明确电子招投标交易平台、公共服务平台和行政监督平台及相关主体在大数据分析工作中的权利、义务和责任，从而为进一步建立健全串通投标行为数据信息所有、使用、交互共享和保密机制明确方向。也就是说，串通投标大数据分析的执行主体并不一定必须是行政监督部门，但应该在行政监督部门的委托、指导和监督下进行，否则，可能会造成判定标准随意以及信息采集、使用和数据安全管理方面的混乱。

　　此外，笔者认为，串通投标大数据分析主体层级越高越好，至少应当由省级层面牵头，这主要是考虑省级层面掌握的数据量、数据来源范围、准确性、技术研发水平以及行政决策和协调能力要远高于地方，同时更利于全省甚至全国分析量化标准统一，形成的分析结果也更科学、全面、准确和权威。

　　分析对象

　　分析对象即串通投标大数据分析的内容。《中华人民共和国招标投标法实施条例》和《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委令第30号）对串通投标的认定依据作出了明确规定，但部分依据查证难，如“招标人明示或者暗示投标人为特定投标人中标提供方便”，部分依据容易规避，如“不同投标人的投标文件由同一单位或者个人编制”。且相关法律法规中罗列的情形并没有穷尽所有，需要具体问题具体分析。笔者认为，串通投标大数据分析的内容不仅应包括法律法规中已经明确的情形，还应当包括相关兜底条款所表述的“其他串通行为”，如“量身定做”“先建后招”严格意义上都属于串通投标。同时，串通投标大数据分析的主要目的是发现线索，并不完全是作为认定依据，从这个意义上看，其分析的角度和维度要远多于法律法规中明确的情形，信息来源也不仅仅限于公共交易平台和公共服务平台，还应包括工商、税务、公安、社保、行政审批、行业许可、信用信息、金融信贷等各相关部门掌握的各类数据信息。此外，串通投标事实上并不仅仅发生在投标人或招标人（招标代理）和投标人之间，招标人（招标代理）和评标专家、投标人和评标专家以及两个或两个以上评标专家，与投标人之间都存在串通的可能。

　　综上，串通投标大数据分析的内容绝不应仅拘泥于交易数据本身，而是应尽可能地扩大和深挖数据源的广度和深度。

　　分析前提

　　串通投标大数据分析的前提条件是一个比较复杂问题。既然是大数据分析，那么就应该分析的维度越多越好，分析的数据来源越充分越好，建模技术水平越先进越好，算法越精确越好。但事实上，分析结果的优劣会受各方面资源和条件的影响，尤其是受以下两个方面的影响。

　　一是高度标准化的数据源。要做好大数据分析，就要归集大量的基础数据，既要有覆盖各相关行业统一的信息数据标准规范，也要对需要采集的所有数据来源相关平台系统进行统一的信息化和标准化改造，以实现各相关行业部门间数据无障碍高效交互和共享；或者通过统一的标准和方法，对采集来的各类数据进行标准化清洗和加工，去除大量庞杂无序的重复和无用数据，统一数据标准格式，从而使其变为可用数据。总之，待分析数据的覆盖面越广、标准化程度越高，分析的效率就越高，结果就会越准确。

　　二是强大的人力和技术支撑。对于大数据分析，网络上有一种概念化的定义：“大数据分析是一种通过对大规模数据集进行系统性分析和解释，以揭示隐藏在数据中的有价值信息和洞察力的过程。”其中，“系统性分析和解释”说的就是分析手段。目前，能想到的与先进技术有关的词汇和专利技术都与其相关，如区块链、人工智能、云计算，抱团分析、聚类分析、热度分析，串通投标模型算法、页面驻留时长模型算法、社交网络模型算法以及图形、文字比对技术、智能雷同性分析技术等。拥有的技术越先进，得到的结果越全面准确。

　　此外，如果是新开发系统，更重要的是要有多元化的人力智力支持，这样才能提出专业化的分析需求和建议，保证可靠的分析方向，并得出科学准确的分析结果。

　　由此可以看出，串通投标大数据分析需要自上而下的、涵盖各个领域的、全国或全省统一的数据标准和规范支撑，更需要具备强大的人力、技术和软硬件基础。

　　分析认定方法

　　串通投标大数据定量分析和定性依据是大数据分析的核心和关键，也是目前最薄弱的一环。除前文所列的文件外，国家层面近年来出台的招投标相关规范性文件，对应用大数据分析技术主动发现和识别违法违规线索提出了要求，如《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）、《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）和《优化营商环境条例》（国务院令第722号）等。但直至目前，关于串通投标大数据分析还没有权威的认定口径、定性依据、应用工作机制等。

　　不同的分析系统或同一分析系统在不同的统计期间、不同的数据来源范围内，甚至不同的算法下得出的分析结果是不同的。那么，串通投标大数据以什么时间节点在什么范围内分析；什么样的数据可以发出预警信息；什么样的数据可以作为提醒谈话、启动调查或向纪检监察和公安机关提交线索的依据；什么样的数据可以直接作为串通投标认定的依据；评标专家主观分畸高或畸低的判定标准是什么；打分偏离度是横向比较还是纵向比较，是一维分析还是多维分析；大数据分析系统是否是谁出资建设的谁就有权查询结果；不同角色或层级人员的查看权限的划分依据是什么；数据安全保密制度机制是什么；多地综合数据分析结果得出的串通投标线索由哪个部门牵头负责调查核实或处理。凡此种种，如果没有依据，一招不慎不仅会造成行政资源浪费，还可能会产生投诉、纠纷甚至行政诉讼。

　　分析工作建议

　　一是做好顶层设计。由国家层面或省级相关部门牵头主抓串通投标大数据分析工作，利用层次优势解决认识、资源和机制的弱势。二是高度整合，打下软硬件基础。归集全国或全省范围内各相关领域数据和信息，集中人、财、物各方面优势力量，统筹建设全省或全国统一的大数据分析平台系统。三是打下制度机制基础。填补目前空白，研究出台区域性或全国统一的串通投标大数据分析建模标准、算法依据和处置规范；建立健全配套体制机制，对分析结果查询、预警、移交、处理等责任主体和工作流程作出明确规定，确保有法可依、有据可查。

　　2022年12月，中共中央、国务院印发的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出，要加快构建数据基础制度，充分实现数据要素价值，为深化创新驱动、推动高质量发展、推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。2023年7月，国家发展改革委办公厅等印发的《关于开展工程建设招标投标领域突出问题专项治理的通知》（发改办法规〔2023〕567号）要求，深入查找制度机制层面的短板弱项，加快形成一批务实管用的常态化长效化机制，营造公平公正、规范高效、阳光透明的招投标市场环境。

　　结语

　　在构建全国统一大市场的新形势下，不断提升大数据分析能力、完善大数据分析管理体制机制建设，从而有力推动监管的精准化、智能化，必将成为规范招投标交易秩序、优化营商环境的强大助力。

　　（作者单位：盐城市公共资源交易中心）

　　参考文献：

　　[1]杨星宇.大数据在招标投标行业监管中的应用和发展[J].中国招标，2020（09）：103-104.

　　责编：昝妍；编辑：张曼琳