完善公平竞争制度的行业探索

　　文/侯宝柱　王丛虎

　　首部行业领域以公平竞争审查为主题的部门规章

　　公平的市场竞争能够把资源分配给最有效率的组织或个体，进而推动市场高质量发展。缺乏公平竞争则可能导致资源在各主体间的配置缺乏效率且阻碍统一大市场建设。因此，世界各国历来重视市场公平竞争政策的建设与完善。国际上，各国积极出台相应法律保护竞争和限制垄断。例如，德国出台了《反限制竞争法》，美国制定了《反垄断法》，日本出台了《关于禁止私人垄断和确保公正交易的法律》，欧盟制定了《罗马条约》《欧洲联盟条约》和《哥本哈根标准》等。我国政府以鼓励创新、促进经济高质量发展、维护公共利益、保护公平竞争和限制垄断等为目的，早在1993年和2007年分别出台了《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）和《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》），并于2019年和2022年分别对上述两部法律进行了修正。

　　公平竞争是公共资源交易的“灵魂”。因此，作为市场经济重要构成内容的公共资源交易，坚持在各项制度、规范制定与实施环节无不将公平竞争作为重要原则。具有标志性的是，1999年和2002年出台的《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）和《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）都将公平竞争作为交易活动应当遵循的重要原则之一。

　　为了能够更好地执行上述国家法律，有关主管部门出台了一系列部门规章、规范性文件、部门工作性文件。国务院出台了《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号，以下简称20号文）、《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）、《国务院办公厅关于同意建立公平竞争审查工作部际联席会议制度的函》（国办函〔2016〕109号）等规范性文件。国家有关部委出台了《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）、《市场监管总局 发展改革委 财政部 商务部 司法部关于印发〈公平竞争审查制度实施细则〉的通知》（国市监反垄规〔2021〕2号，以下简称2号文）、《国家铁路局关于印发〈国家铁路局公平竞争审查制度实施办法〉的通知》（国铁科法〔2021〕39号）等规范性文件。

　　2024年3月，国家发展和改革委员会（以下简称国家发展改革委）、工业和信息化部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、商务部、国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局）等聚焦公平竞争议题出台了第一部以公平竞争审查为主题的部门性规章——《招标投标领域公平竞争审查规则》（国家发展改革委等八部委令第16号，以下简称《审查规则》）。《审查规则》的出台，一方面提升了招投标领域公平竞争审查制度的法律等级效力。相关部委高度聚焦具有典型意义的公共资源交易领域的招投标领域公平竞争审查制度，这就使得该制度由部门性规范性文件上升到了部门规章的法律位阶，并与2021年出台的2号文等部门性规范性文件相衔接，大幅提高了其法律规制的效力等级。另一方面，《审查规则》紧密聚焦当前全国统一大市场建设中存在的痛点和难点，关切重点领域，围绕公共资源交易尤其是招投标领域，从公平竞争审查角度提出了更加切合实际的审查标准、审查机制和监督管理举措等。

　　《审查规则》的四大亮点

　　将《招标投标法》列入竞争法序列，形成制度合力。

　　市场公平竞争方面，理论界和实务界习惯将《反垄断法》和《反不正当竞争法》并列考虑，往往忽视了公共资源交易领域的《招标投标法》和《政府采购法》。《审查规则》的出台，旗帜鲜明地以《招标投标法》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》为依据，实质上是将《招标投标法》纳入了竞争法律体系。从这个角度来看，《招标投标法》成为竞争法律体系的重要构成内容，进一步加强了公共市场公平竞争秩序的维护。同时，《招标投标法》《反垄断法》和《反不正当竞争法》并列存在，且成为我国市场公平竞争的制度基础，从公私两个市场或公私融合性市场进一步完善了竞争法律体系。这也为《招标投标法》的修订奠定了基础。

　　率先出台专门的有关公共资源交易领域（尤其是招投标领域）的部门规章，引领了行业领域市场公平竞争建设。

　　自2014年20号文出台以来，理论界围绕一般性市场和公共资源交易市场掀起了关于公平竞争议题的研究热潮，实务界也开启了公平竞争审查制度制定与执行的广泛实践。公平竞争的招投标环境，有效连接了市场和政府，是有为政府与有效市场建设的鲜活实践，也对全国统一大市场的形成具有重要的推动作用。因此，无论是从行业领域公平竞争市场秩序建设看，还是从全国统一大市场建设看，招投标领域公平竞争秩序建设都具有一定的引领性。

　　紧密衔接公平竞争审查实施细则，夯实了行业部门在公平竞争市场秩序维护方面的职责。

　　无论是2021年出台的2号文，还是《市场监管总局等四部门关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》（国市监反垄断〔2020〕73号），抑或《公平竞争审查第三方评估实施指南》（市场监管总局公告2023年第17号），都以部门规章、规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施来规范市场主体经济活动（市场准入和退出、产业发展、招商引资、招投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等）。显然，市场监管总局牵头出台的这些制度性文件是维护公平竞争市场的一般性文件，同时也统领了各行业部门在其特定领域与公平竞争市场建设紧密有关的工作。然而，各行业部门才是真正落实公平竞争审查制度不可或缺的重要主体。《审查规则》的制定与执行，真正体现了行业部门在市场公平竞争审查方面承担着重要职责这一重要要义。

　　进一步明确了招投标领域审查标准、审查机制和监督管理等内容。

　　在审查标准方面，《审查规则》辟专章通过七条内容明晰了招标人自主权和主体责任、市场准入、招投标涉及的各类文件、信用评价、交易流程和保证金等标准；在审查机制方面，《审查规则》明确了审查机构、审查时间、审查结论、听取意见、第三方审查等内容；在监督管理方面，《审查规则》明确了招投标指导协调部门、行政监督部门、公民、法人或者其他组织等监督职责。正是这些清晰的规定，为招投标领域公平竞争工作提供了制度依据。

　　招投标公平竞争的未来展望

　　公平竞争是公共资源交易的生命线，也是招投标高质量发展的内在要求。因此，以《审查规则》为契机，进一步持续维护公平竞争的招投标交易市场成为当前的重要任务。

　　不可否认的是，当下制约招投标公平竞争建设的痛点、难点仍然存在。第一，当前，全国各地并未形成统一的交易规则、服务标准和技术规则。例如，招投标进场规则、远程异地评标规则、不见面评标规则等在不同行政管辖范围内存在不一致性。这些因素都会成为公平竞争建设的重要障碍。第二，部分地方政府的地方保护意识严重、公共资源交易市场开放程度不够。在公共资源交易行业，尤其是在工程建设招投标领域，存在地方政府有组织地妨碍公平竞争行为的情形，如制定优先本地中标的制度性规定、“评定分离”中的定标歧视行为等；招标文件存在明显歧视性条款，如明确要求企业性质、企业规模以及企业注册地等。第三，地方政府基于财税制度的条件限制和基于绩效评估的有条件竞争，限制了公平竞争。由于分税制的存在和地方政府绩效观念的问题，地方政府希望留住本地企业，并通过各种途径保证本地企业中标本地招投标项目。人为干预工程建设项目招投标，或者部分领导干部以税收和绩效的理由直接定标本地企业的现象较为严重。第四，各地公共资源交易平台的交易系统技术标准不统一，交易系统或工具软件开源性不够，加大了围标串标、人为干预中标的风险。技术型企业垄断或控制交易系统，不仅不利于公共资源交易科技企业或软件企业间的公平竞争，违背了公平竞争原则，而且更不利于公共资源交易市场的高标准建设和高质量发展。

　　要排除妨碍公平竞争的制度和做法，确保《审查规则》得以实施，至少考虑以下几个方面内容。

　　第一，进一步强化省域、区域合作与整合性发展，推动合作式竞争。以强化跨区域间合作竞争为抓手，通过长三角、成渝等地区的合作竞争，进一步拓展市场主体间合作竞争，先试先行构建跨区域的统一市场建设。具体来说，可以形成跨区域统一市场规则的试点，逐步完善试点区域的统一市场，进而扩散到全国统一大市场。

　　第二，进一步完善财税制度和政府绩效考核制度。考虑到地方政府在地方税收和绩效考核上的压力，要破除地方政府优先考虑地方企业中标的歧视性规定和做法，就要回到税收分成和地方经济绩效的考核上。为此，应该由中央统筹构建更加合理的财税制度、政府绩效评估制度和干部考核制度，同时增加地方政府促进公平竞争的考核内容。

　　第三，推动从标准化到规范化、法治化的转变。基于当下信息技术的快速发展，各地应该大力坚持以技术赋能推动体制机制和法治建设的创新建设思路。具体来说，可以积极推动大数据、区块链等新技术在招投标领域的应用，进而实现数据治理。此外，还应该高度重视人工智能技术在公平竞争审查制度中的作用，建立公共资源交易统一大平台、构建多源数据大模型、完善统一规范数据库、提供精准而强大的算法与算力，助力公平竞争市场建设。

　　基金项目：本文系国家自然科学基金面上项目“统一平台运行下公共资源交易腐败治理机制：模型检验与实现路径”（项目编号：72274199）阶段性研究成果。

　　（作者单位：侯宝柱，延安大学政法与公共管理学院；王丛虎，中国人民大学公共管理学院、中国人民大学公共资源交易研究中心）

　　责编：辛美玉；编辑：张曼琳

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