政府采购数字化竞争危机及应对

　　文/焦洪宝

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）的提出加快了我国数字化发展的进程，促进了数字技术与实体经济的深度融合。在政府采购领域，互联网技术背景下的电子采购已得到广泛应用，大数据、云计算、人工智能等技术正在进一步加快政府采购的数字化转型。数字技术在政府采购领域的深化应用，有利于采购人整合采购需求、降低采购成本、提高采购全流程效率。对于政府采购市场而言，数字化采购给政府采购供应商带来新机遇的同时，也使市场竞争态势受到一定程度的影响，同时也使政府采购市场竞争政策的执行面临新的挑战。

　　数字化采购发展带来的竞争危机

　　数字化技术给采购领域带来的效益显而易见。具体来说，包括以下几个方面。

　　其一，数字化技术在提高采购资金使用效益的同时，还能显著提升采购效能。包含“互联网+采购”等技术在内的数字化技术，能够较为便捷地优化采购流程。通过应用电子招投标、云开标、在线集中竞价、电子商城采购平台询价采购等技术，可大大节约交易双方使用纸介文件、进行会面洽谈等方面的交易成本。同时，数字化技术还能帮助采购人实现内部审批流程可视化、便捷化，借助大数据技术手段实现开标核验等工作，使整个采购流程得到优化，采购工作效能大幅提升。其二，数字化技术在采购中的应用能够促进市场公平竞争，有助于采购廉洁建设。采购全流程数字化使采购申请、审批、招标、评审、支付等采购环节均可在线进行，在减少人为因素干扰的同时，还能对采购全过程留痕，并在采购实施过程中和事后依靠算法自动识别、监控和预警风险，方便监管部门对采购行为实施穿透式监管，为提高采购活动的廉洁性创造良好的条件。此外，数字化技术应用还提升了采购人处理更多采购响应信息的能力，打破区域、行业的藩篱，使市场竞争更充分。

　　当前，政府采购数字化转型的进度在采购人端和供应商端存在差距，数字化在整体采购市场上的架构及其对供应商普惠可得性的问题易被忽视，数字化发展加剧了政府采购市场恶性竞争的态势，阻碍了公平竞争的实现。

　　首先，数字化发展不均衡容易造成市场壁垒。政府采购市场上的“数字鸿沟”不可避免地存在，即不同供应商对数字化技术的可及性及应用程度、应用效果存在差异。数字化基础设施的供给在不同地区的采购人及供应商之间都有所差异，尤其是参与政府采购市场竞争的中小微企业，由于成本投入等因素，数字化转型进度明显落后于规模企业，不具备数字化技术与实体产业相融合的竞争优势，无法平等地进入政府采购市场。

　　其次，数字化发展加剧了政府采购市场竞争，容易引发破坏性的恶意竞争。在数字化采购市场中，竞争产品信息高度透明，不同供应商提供的产品更易于被对照，使有竞争关系的市场主体之间的细微差异被频繁放大，进而产生“强者赢得所有”“弱者难以生存”的竞争后果。与传统市场竞争格局相比，经营者竞争力的差距对经营状况的影响更为直接、全面。市场竞争加剧将使信息流动范围有限的政府采购市场中具有地方市场依赖性的企业，面临被排挤出原有市场的风险。部分企业为维护有限的生存空间，不惜铤而走险，以低于成本价谋求中标、相互串标等不正当手段恶意竞争，扰乱了公平竞争秩序。

　　最后，数字化技术的应用给市场上具有相对竞争优势的规模企业、互联网平台带来了更多滥用竞争相对优势地位的机会。在数字化背景下，市场信息传递成本低，投标成本也相对降低，能够在政府采购市场获得较多成交机会的供应商会不断加速争取更多的交易机会，而失利的供应商将处于更加弱势的地位。由于“数字鸿沟”的存在，市场交易信息的获悉者可能在政府采购中滥用其相对优势地位，从而对政府采购市场公平竞争交易秩序造成不良影响。如果取得相对优势地位的供应商在经济利益的驱动下，持续获取经济和竞争利益，则会给政府采购人及具有竞争关系的供应商造成损害。

　　数字化竞争危机对政府采购的影响

　　我国政府采购制度致力于建设公平竞争的采购市场环境的同时，还要求政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等；除特殊情形之外，政府采购应当采购本国货物、工程和服务。可见，政府采购领域的竞争政策与一般商品市场商业竞争政策略有不同。

　　一般而言，国家会出台相关政策措施建立和维护竞争秩序，促进市场竞争，以保护市场机制有效运转，保障资源得到有效配置。我国“十四五”规划指出，现阶段我国竞争政策的重点要聚焦于企业参与市场竞争面临的公平问题，并从全面完善产权制度、推进要素市场化配置改革、强化竞争政策基础地位、健全社会信用体系等方面，出台和实施相关政策措施，建设高标准市场体系，促进和保障公平竞争。政府采购市场是统一大市场的重要构成部分，但政府采购市场的竞争政策又与统一大市场内的竞争政策有所不同。其主要表现在，政府采购被赋予了一定的社会经济政策功能，具有竞争与保护的双重价值取向，在部分预留份额的政府采购项目中，实质上是对部分供应商采取了倾斜性的政策支持。而数字化发展带来的危机，给政府采购竞争政策的落实带来了新的挑战。

　　其一，数字化时代高度透明、集中的竞争环境，增加了政府采购竞争政策的执行难度。数字化竞争突破了区域界限，竞争趋于全球化、全局性，跨地区开展采购竞争并提供异地服务的情形大幅增加。例如，由于市场竞争激烈，一项规模不大的政府采购项目，可能会有几百家供应商同时参与竞争。此外，已经将投标响应文件数据化的供应商，还可以较低的成本面向多家采购项目同时投标报价，如在一个城市中的政府法律服务市场，规模较大的几家律师事务所几乎出现在所有的法律服务采购项目的投标人序列里。

　　其二，数字化发展为滥用相对优势地位的不正当竞争行为提供了新的空间，冲击了原有的公平竞争秩序的监管标准。从世界范围来看，以2021年1月德国《反限制竞争法》第10次修订案为代表，对滥用相对优势地位不正当竞争行为的规制，主要是针对数字化市场新态势下大型数字企业平台利用数字化技术放大优势地位的不当竞争行为。目前，我国政府采购市场已经出现了部分供应商借助数字化技术为其带来的便利性而滥用相对优势地位的现象。这些现象主要表现为，具有数字化优势的供应商有更多的机会滥用其竞争优势地位排除不具有数字化能力的供应商；具有相对优势的供应商频繁响应采购需求，夸大市场运营服务能力，谋求中标后又怠于履行采购合同，破坏政府采购交易秩序；借助已经与采购人建立合作关系或进入政府采购电子平台的供应商，滥用相对竞争优势，倒逼新的采购项目设置不合理条件，提高竞争门槛，损害采购人及其他供应商的竞争利益。由于缺乏明确的立法界定，很难在实践中对滥用相对优势地位的不正当竞争行为进行监管。但如果持续放任滥用相对优势地位的不当竞争行为，会形成相对固化的市场竞争态势，不利于政府采购公平竞争的统一大市场建设。

　　应对

　　数字化带来的绩效是政府采购所追求的部分价值目标，但数字化应首先被界定为政府采购的便利化工具，积极推进采购人自身工作数字化的同时，还应关注部分处于数字化进程谷底的供应商可能因无法衔接数字化而被排除在市场外的情况。因此，这一情况对数字化程度不高但应享有政府采购倾斜性竞争政策待遇的供应商有失公平。政府采购竞争政策的实施，应处理好竞争与保护、充分竞争与采购来源多样化的关系，避免数字化竞争背景下，部分供应商滥用相对优势地位危害政府采购市场整体发展。当前，部分采购人已经意识到这一问题，对于投标响应过多采购项目的供应商，要求其法定代表人必须出席开标现场，并要求在合同履行阶段法定代表人亲自参与处理合同事务。

　　此外，政府采购监督管理部门与公平竞争监管部门可以从政府采购法律制度的构建与政府采购市场纪律的维护等方面着手，同时借助大力发展政府采购数字化的时机，从保障政府采购市场整体公平竞争秩序的角度应对数字化技术给政府采购市场带来的竞争危机。

　　第一，充分利用数字化技术做好采购市场细分。《中华人民共和国政府采购法》实施多年，政府采购监督管理部门积累了大量经验和数据，对政府采购市场需求及相关市场竞争情况具有较全面的认知。因此，可以对采购需求端进行更全面的设计，利用数字化技术对政府采购市场进行细分，对需要着重倾斜中小微企业的项目进行更为清晰准确的界定，对落后地区与政府采购相关的产业发展实行预留份额政策，对于创新性采购、环境保护政策有关的支持性采购政策，可以在年度政府采购计划中予以更周密的筹划，从而通过调控政府采购市场的需求端，为政府采购领域竞争政策的实现发挥支撑作用。

　　第二，为供应商创造机会均等的数字化、便利化采购响应平台。为减少“数字鸿沟”给市场公平竞争带来的不平等危害，可以参照欧盟，建立供应商参与政府采购的单一采购文件（European Single Procurement Document，ESPD）制度，使每个供货商都能在线生成投标报价所需的格式化资信证明文件等商务数据，实现交易主体诸多证明文件“一次收集，重复使用”，减轻供货商制作投标文件的压力、减少费用支出，消除不同供货商在数字化发展方面的差异。相关数字化采购的工作不但应着眼于采购人内部流程或采购端需求的实现，还应从政府采购整体顺畅运行和政府采购市场公平竞争秩序实现的角度进行数字化技术的投入。此外，为实现政府采购市场公平竞争的交易秩序，政府还可以加快投资建立普惠的数字化基础设施。

　　第三，建立并维护政府采购供应多样化动态管理机制。政府采购使用的是财政性资金，因此，给市场经济主体创造平等参与政府采购的机会尤为重要。构建我国政府采购供应多样化的管理机制，并且实施动态管理，使更多供应商有机会参与到政府采购活动中，实现政府采购市场机会均等化。同时，对于长期占据政府采购某类或某区域市场的供货商予以关注和观察，对其可能存在的滥用相对优势的行为予以监管，在保护其必要的自由竞争空间和政府采购份额的同时，限制其滥用相对优势获取合同。

　　（作者单位：天津外国语大学）

　　责编：昝妍；编辑：张曼琳