财会监督背景下高校预算管理内部控制策略探析

　　王贺（南开大学）

　　【摘要】在当今复杂多变的经济环境和日益严格的财务管理要求下，高校预算管理内部控制的优化已成为提升高校治理效能、保障教育事业可持续发展的关键环节。尤其在财会监督的大背景下，如何强化高校预算管理内部控制，实现资源的合理配置与高效利用，成为摆在高校管理者面前的重要课题。本文立足于财会监督背景，从高校预算管理内部控制的现状出发，分析了财会监督在预算管理内部控制中的作用和影响，并从完善预算管理内部控制体制机制、加强风险控制、强化预算全流程监管、完善保障措施四个方面，深入探讨了预算管理内部控制的优化途径，皆在为高校提高预算管理水平、防控风险，推动高校教育事业高质量发展提供有益参考。

　　【关键词】财会监督 高等学校 预算管理 内部控制

　　高校作为知识创新和人才培养的重要基地，其经费来源日益多元化，资金规模不断扩大。然而，传统的预算管理内部控制模式在应对新的挑战时逐渐显露出诸多不足。预算管理风险评估缺失、预算编制不科学、预算执行失控以及监督机构乏力等问题，严重制约了高校预算管理的有效性和科学性，也成为高校财务管理领域亟待解决的重要课题。将财会监督融入高校经济业务活动全流程，有利于高校建立健全财务管理制度体系，做好事前风险评估、强化事中业务控制、完善事后控制评价，强化关键节点和具体业务的监督管理，发挥财会监督防范风险的作用，保障各项资金的合法合规使用。

　　一、高校加强财会监督推进预算管理的背景研究

　　（一）加强财会监督是推进高校高质量发展的必然要求

　　2022年，我国教育经费总投入6.13万亿元，比上年增长5.97%，其中高等教育投入1.64亿元，比上年增长6.2%，国家对高校的经费投入，呈现出持续增长趋势。2024年高校预算公开显示，24所高校预算超百亿，充足的办学经费为我国高等教育高质量发展提供了坚实保证。但目前财政收支矛盾依旧突出，2023年底中央经济工作会议提出“党政机关要习惯过紧日子”，高校作为国家人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新的主阵地，亟须发挥财会监督的内部治理作用，加强经济活动内部控制，防范经济领域重大风险，切实提高经费管理的合规化、专业化水平。

　　二、财会监督背景下高校预算管理内部控制现状分析

　　（一）预算管理风险评估工作缺位

　　风险评估是内部控制工作的基础，有别于内部控制评价，风险评估是一种范围更广、要求更高的事前控制方法。高校开展预算业务风险评估，对部门职责分工、预算编制、预算执行、绩效评价等方面进行定性定量分析，有效识别风险点，绘制风险矩阵图，对风险程度进行分级管理，有效提高内部控制建设管理水平。按照财政部《行政事业单位内部控制规范》要求，各单位至少每年开展一次经济活动风险评估。但目前，高校对风险评估工作重视程度不足，大多只在内部控制建设初期开展了风险评估，持续评估工作相对薄弱，更多以内部控制评价代替风险评估。此外，部门职责不清也导致风险评估缺失，高校普遍由财务部门负责内部控制建设工作，审计部门负责内部控制评价工作，而风险评估工作往往没有明确的归口管理部门，导致风险评估工作难以落到实处。风险评估的缺位，极大增加了高校预算管理内部控制难度，导致内部控制的全面性和重要性难以实现。

　　（二）预算编制过程缺少事前、事中控制

　　预算编制工作是预算管理的起点，预算编制质量直接影响后续预算执行和绩效评价，高校预算编制应围绕事业发展规划和年度工作计划，确定预算编制原则，明确预算绩效目标，进行任务分解，细化编制工作。目前，教育部部属院校已于2022年开始执行预算一体化管理相关要求，部门预算编制程序基本合规，预算项目事前评估、新增资产预算编制、政采预算编制都能够按上级要求执行。但在预算编制合理性、相关性等方面仍存在诸多问题，如财务部门汇总归口部门上报预算后，大多直接编制平衡预算，形成综合预算方案，过程中战略规划部门参与度较低，预算方案与学校发展规划和年度工作计划匹配度较低，导致资金分配与学校发展规划脱节，预算目标不清晰，预算评价缺少抓手。

　　（三）预算执行控制不完善，绩效评价结果运用缺失

　　预算执行内部控制是预算管理内部控制的重点工作，包括预算额度控制、项目预算支出范围控制、预算执行分析控制以及预算调整控制，完善的预算执行内部控制可以有效防范资金使用风险，确保预算目标顺利实现。高校在预算执行内部控制中仍存在诸多问题，主要表现在预算执行分析过于简单，大多集中在预算执行进度的考核，缺少对项目支出情况与项目相关性分析，对预算绩效目标实现情况分析较少，资金使用合理性评价不足。此外，预算追加、调整的前期论证不充分，决策过程缺少支撑，预算刚性约束作用发挥不足。项目预算二次分配过于分散，缺乏统一协调机制，导致预算执行进度过慢，年末突击花钱的现象仍然存在。

　　预算绩效评价结果运用是实现预算闭环管理的重要环节，有助于强化预算刚性约束，提高预算编制合理性和准确性。但由于高校前期绩效目标设置不明确、标准不统一，绩效评价难以做到客观公正，评价重形式轻实质，整改措施的可执行性较低，难以与部门预算安排、人员考核等挂钩，导致绩效评价和结果运用流于形式。

　　（四）预算管理监督机构作用发挥不足

　　加强预算管理内部控制，需要发挥高校内部监督部门作用，明确部门职责和工作要求，实现预算管理全流程有效监督。审计部门通过综合运行审计工具和方法，审查和评价单位内部经济活动，在预算管理内部控制工作中发挥重要作用。但目前，审计部门主要对预算管理进行事后评价，对于预算编制和执行过程中的监督作用发挥不充分。部分高校审计部门开展了的预算执行评价，但评价报告中更多关注的资金使用风险，对于预算编制合理性和执行效果评价涉及较少，缺少对预算调整、追加的风险控制措施建议。审计部门编制内部控制评价报告后，往往缺少对整改措施持续跟进检查，评价结果运用不足，对内控建设的指导作用不显著。此外，内部监督部门缺乏协同联动，在绩效管理、政府采购管理、合同管理等涉及多部门协调的工作，日常监督不到位，监督机构作用发挥不充分。

　　三、发挥财会监督职能，加强高校预算管理内部控制优化对策研究

　　（一）健全预算管理内部控制体制机制

　　优化顶层设计，构建内部控制体系。高校应贯彻内部控制管理要求，充分认识财会监督背景下加强内部控制是防范风险、推进预算工作的重要手段，逐步构建预算管理内部控制体系。高校应建立预算管理议事决策机构、健全决策程序，在单位层面明确部门职责权限，确定目标定位和工作机制，确保管理流程顺畅、控制措施有效。此外，还应建立财会监督检查制度，将财会监督要求嵌入内部控制具体业务流程中，结合内部风险评估、内控评价和外部监督检查等发现的问题，及时调整更新监督要求和控制方式，适应内外部环境变化。

　　（二）坚持问题导向，加强风险控制

　　“坚持问题导向，分类精准施策”是财会监督的工作要求之一。高校加强预算管理内部控制，应重视风险评估，综合运用定性、定量方法，全面识别、分析预算管理中多发、高发、易发的问题，形成风险评估报告。在预算编制环节，高校应重点关注资源分配权力运用风险、各部门间沟通协调风险、预算绩效目标指标设定与单位发展规划匹配风险。在预算执行环节，重点关注超预算额度支出风险、大额资金运用风险、预算追加调整风险。在预算评价环节，重点关注评价指标数据来源风险、评价结果客观性风险、结果运用监督执行风险等。学校在完成风险识别后，各相关部门应结合分管领域重点工作，选择适当的风险控制方法，有针对性的制定风险防范方案。

　　（三）强化预算管理全流程监管

　　高校应建立权责匹配、目标明确的预算编制制度。严格控制预算编制时间节点，对预算编制时效性开展监督。在“一上”阶段，应给予归口部门和实施单位充足的编制时间，开展项目论证、预算绩效目标指标编制、新增资产预算编制等各项工作，保证预算基础信息全面、准确。在“二上”阶段，应加强预算上报时间节点监督，逾期未上报不得安排下年度预算。加强预算编制关键节点监督，重点监督预算基础数据准确性、归口部门预算分配合理性、绩效目标指标制定科学性，确保预算目标与学校发展规划相匹配，预算分配与绩效指标相一致。此外，还应加强预算绩效管理，对绩效目标指标编报、审核、项目库入库评审的合规性进行监督，未编制绩效目标的项目不得纳入项目库，不得安排下年度预算。

　　高校应加强预算执行过程监督，明确预算执行流程和监督部门工作职责。财务部门重点加强预算额度控制，严格履行预算追加、调整程序，防止无预算、超预算支出风险。收支事项严格遵守财经纪律和财务规章制度，严格履行审批手续，防范资金风险。定期开展预算执行进度和绩效目标实现程度“双监控”，发现问题及时纠正，确保资金使用和绩效目标如期实现。归口管理部门对预算资金使用合理性、合规性进行监控，对绩效监控中发现的预算执行进度慢、绩效目标执行偏差等问题，及时反馈督促实施单位采取措施予以纠正。审计部门应定期开展重点项目审计监督，对招标采购、合同执行、大额资金审批等重点资金运作环节开展内部审计。

　　高校应开展预算绩效评价，推动评价结果运用。高校应坚持“花钱必问效、无效必问责”的管理机制，开展预算绩效自评工作，重点分析项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性，强化预算绩效评价结果运用。

　　（四）完善预算业务内部控制保障措施

　　加强财会队伍建设，提高风险防范意识，严格执行财务人员内部轮岗制度，定期开展财经纪律培训，提升财会人员专业能力和综合素质。

　　充分利用信息化手段，构建学校内部控制一体化管理平台。高校应依托学校信息化管理部门，从单位层面构建信息互通共享的内部控制一体化管理平台。此外，探索建立预算评价问题整改跟踪监督系统，将预算评价中发现的问题，细化分解到具体部门和责任人，以电子台账的形式，跟踪问题整改进度和整改效果，通过信息化手段逐级落实追责问责机制，促进评价结果运用效果。

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