基层治理能力的系统性生成——基于通州区的治理行动研究

　　谈小燕

　　[摘要] 基层治理是国家治理的基石。通州区通过大抓基层的鲜明导向，以“基层治理年”为抓手，强化党建引领制度体系建设、分类治理、自治与共治结合、系统赋能，不断夯实基层治理基础，提升基层治理能力水平。

　　[关键词] 基层治理；制度建设；分类治理

　　[中图分类号] D630；D422.6 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2024）09-0080-03

　　基层强则国家强，基层安则天下安。党的二十大报告明确指出，“坚持大抓基层的鲜明导向”，推进以党建引领基层治理，不断夯实基层基础。通州区积极抓住历史发展机遇、把握发展规律，坚持党建引领，坚持以人民为中心，创新基层治理体制机制，以“基层治理年”为抓手，强化党建引领制度体系建设、强化分类治理、强化自治与共治结合、强化系统赋能，以更高标准、更严要求、更实举措建设充满活力的美好幸福家园。

　　加强党建引领，突出顶层设计党建引领基层治理是推进基层治理现代化的根本要求。随着北京城市副中心建设进程的加快推进，党建引领基层治理的领导力、基层治理主体合力还需进一步加强。面对新阶段新要求，通州区坚持系统谋划，以制度体系建设为重点，把党的领导贯穿基层治理的全过程各方面，不断提高基层党组织的凝聚力、组织力和战斗力。

　　以“基层治理年”为抓手，加强党建引领制度体系建设。基层治理纷繁复杂，治理主体合力发挥不突出，往往导致出现“治标不治本”“头疼医头、脚疼医脚”的治理困境。究其根源，制度碎片化是重要原因之一。基于此，通州区强化制度体系建设形成组织合力，自2022 年以来，开展“基层治理年”活动，以“一年奠定基础、三年初见成效、五年全面提升”的规划分步推进。由社会建设工作领导小组总负责基层治理工作，成立基层治理工作专班统筹协调、指导督促，月联席会、周专题会密集调度，相关部门、各街道乡镇全面参与，形成基层治理一盘棋。

　　为抓好落实，每年制定基层治理工作任务书，考评办将基层治理工作任务完成情况纳入年度绩效考评。区委组织部强化考核结果运用，把基层治理工作成效作为评价班子、考察干部的重要依据。构建“1+N”制度体系：“1”是指制定《北京市城市副中心（通州区）基层治理五年行动计划》，将其作为通州区五年基层治理指引；“N”是指聚焦基层治理问题，清单式制定若干配套措施、实施细则，形成一系列微改革、微政策，精细、精准、精治逐步破解基层治理难题。

　　经过三年的实践，制度优势逐渐转化为基层治理效能。党建引领基层治理更加有力，接诉即办工作持续向好，上下贯通、横向协同进一步加强。在基层形成了如玉桥街道“温暖楼门和谐邻里”、永乐店镇“党建引领红色网格”等基层治理特色品牌。

　　实施分类治理，突出区域特点

　　坚持问题导向是提高基层治理效能的重要举措。基层治理面对的问题纷繁复杂，区域不同，居民的诉求不同，面对的治理难题不同，问题的根源也不同。这就要求既要注重综合应对，也要注重分类施策，因地制宜出实招，精准应对出准招。随着经济社会的发展，通州区呈现出城市地区、城乡结合部、农村地区三种地域特色形态。居民诉求差异化明显，城市地区诉求集中在生活品质提升方面，如老旧小区改造等；城乡结合部诉求集中在城镇化过程中村（居）双重管理问题；农村地区诉求集中在农村基础设施、公共服务与产业发展等方面。为此，通州区突出区域特点，实施分类精准治理。

　　在城市地区，以全周期管理理念为指导，按序推进老旧小区改造，引入社会资本，探索多元参与新模式，改造好、管理好老旧小区。2023年，通州区住建委和九棵树街道协同联动，完善居民参与机制，推出云景里社区“温暖旧改+长效治理”工程，尝试施工楼栋长机制，社区上下水改造同意率和外窗护栏拆除率均达100%。

　　在城乡结合部地区，加快建设新建街道、撤村建居小区的基本公共服务配套设施。厘清行政区划调整后的街道、乡镇职权，稳步推进村集体资产管理体制改革，着力解决交叉管理体制问题。如2023 年，梨园镇西总屯村在做好大量准备工作的基础上召开村民会议，全票表决通过撤销西总屯村民委员会建制事宜，村民带资产入居成为新市民。

　　在农村地区，扎实推进美丽乡村建设，着力解决基础设施短板问题，全面提升公共服务建设水平。开展文明村镇创建，充分发挥农村红白理事会作用，破除大操大办厚葬薄养、人情攀比等陋习，树立文明新风。发展特色产业，积极采取一乡镇一策等措施。持续发展农村集体经济，构建以特色农业为核心、农商文旅体融合发展的产业模式，扎实推进共同富裕。进一步健全城乡融合发展的体制机制，稳步实现基层治理与城乡规划产业发展、公共服务一体化发展。实践表明，推进分类治理，不仅能精准化解决人民群众的急难愁盼问题，避免“一个方子治百病”，还能提高主动治理能力。

　　强化自治与共治，突出协同治理

　　党的二十大报告指出，要“健全共建共治共享的社会治理制度”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，①从主体、路径、目标三个方面勾勒了社会治理制度的内在逻辑。通州区探索构建自治和共治协同治理格局，引导居民、专家学者、人大政协、社会组织等各类力量参与基层治理。

　　健全基层议事协商机制，提升自治能力。搭建区、街镇、社区三级协商参与平台，在实践中探索“微协商”经验。“微协商”是根据居民的诉求和公共议题，有序开展规模小、方便灵活的基层民主协商活动。通州区将“微协商”模式向网格、小区、楼门院延伸，创新“微提案”“微治理”“微服务”，推动实现“月月有协商、人人会协商”。通过“微协商”解决了一大批日常治理难题。“微协商”之所以受到各方欢迎，主要是因为具有主体的草根性、广泛性和参与的直接性以及议题的生活性和地域性等特点。这种接地气的协商方式门槛较低，有效促进居民参与。

　　健全多元参与机制，提升共治能力。建立区、街镇、社区三级基层治理智库：区级层面建立专家委员会，成立通州区基层治理研究中心；街镇建立专家库；社区强调内生性，建立智囊团。大力推进人大代表、政协委员参与基层治理，大力推进社会组织参与基层治理，完善培育社会组织发展的政策措施。

　　自治能力和共治能力共同构筑基层治理双轮力量。以自治为基础，保障居民依法参与基层治理的权利，激发内生动力。以共治为本，在基层治理中激发社会多元力量参与。通过提升自治和共治能力，各治理主体各司其职、协同治理，促使基层既充满活力又有良好秩序。

　　推动系统赋能，突出队伍建设

　　“为政之要，惟在得人。”基层治理的关键力量是基层干部，加强基层干部队伍建设是固根本、管长远的重要举措。

　　通州区深入实施人才强区战略。编制通州区基层干部人才发展规划，推进人才梯队发展战略，实施更加积极、开放、有效的人才政策。注重干部队伍全链条管理。将干部选育管用各个环节紧密结合起来，促进干部队伍由阶段性、局部性改善向系统性、全链条优化转变，不断提升干部队伍整体素质。

　　建立健全激励约束机制。注重在实践中锻炼和培养干部。激励基层治理工作者主动担当作为，对政治过硬、善于作为，在重点工作、关键时刻表现突出的干部大胆使用，为干部担当作为、干事创业提供制度保障。

　　完善基层干部赋能体系。围绕建设政治过硬、本领过硬、作风过硬干部队伍的要求，实施新时代基层干部培训计划。选派机关干部下沉到社区（村）进行锻炼，完善以群众满意度为主要衡量指标的社区考评机制，确立以能力和作风为导向的社区工作者梯次培养和社区（村）书记晋升机制。依托区委党校，开展基层治理示范培训。采取“点餐式”“订单式”等培训方式，分级分类抓好基层干部和工作者培训。如组织开展“基层治理年”党建引领乡村振兴、党建引领基层治理示范培训。通过系统赋能基层干部，提升组织群众、动员群众、凝聚群众、服务群众能力，厚植了党的执政基础。

　　基础不牢，地动山摇。基层既是居民日常生活的场域，又是基层治理的基础；既关乎党执政的群众根基是否稳固，又关乎国家治理的基层运行是否平稳有序。通州区从治理机制、治理手段、治理主体等方面推进系统治理，为建设国际一流的和谐宜居幸福家园打下坚实基础。（本文是国家社科基金重大项目“党的十八大以来党领导社会建设的实践和经验研究”〈项目编号：22ZDA090〉阶段性成果）

　　[参考文献]

　　[1]习近平关于基层治理论述摘编[M]. 北京：中央文献出版社，2023.

　　（作者简介：谈小燕，中共北京市委党校（北京行政学院）社会学教研部社会发展与社区治理教研室主任、副教授）

　　责任编辑/ 王晓霞

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