粤琼相向发展中雷州半岛对接海南自贸港的政策建议

　　朱坚真 周珊珊 李君尧

　　2023年4月习近平总书记视察雷州半岛提出加强陆海统筹、山海互济，强化港产城整体布局，加强海洋生态保护，与海南相向发展，全面服务海洋强省建设。强调要“解放思想、创新求变，向海图强、开放发展”。广东2024年政府工作报告提出“加强粤港澳大湾区建设与海南自由贸易港等国家重大战略的协同联动”、“推进琼州海峡一体化高质量发展示范区建设，推动与海南相向发展”，港湾联动、粤琼合作等内容。向海而兴、向海图强，将为广东、海南两省经济高质量发展注入源源不断的“蓝色动力”，成为新时代广东、海南两省经济高质量发展的重要保障。与雷州半岛隔海相望、血脉相连的海南，作为我国海域和深海面积最大的海洋省份，拥有全国最大的海域面积和深海领域，海洋经济总量尽管不居全国首位，但开发海洋牧场、海上能源、临港工业、海洋旅游等现代海洋产业的潜力巨大，涉海基础设施、海洋科技、海洋生态等支撑保障体系建设任重而道远，在我国建设海洋强国、维护南海权益、建设“21世纪海上丝绸之路”和实现蓝色崛起战略中不可或缺，长远战略地位和全局功能作用日益明显。《粤港澳大湾区发展规划纲要》《海南自由贸易区发展规划纲要》等国家级发展规划，宏观上要求琼粤相向发展与政策对接。为此，特提出以下政策建议：

　　加强交通、产业、平台、市场要素、民生对接

　　1.实施交通、通讯、网络等基础设施互联互通。雷州半岛—海南岛—南海诸岛—南海连线，是构建粤琼产业经济合作带的主轴线，这条主轴线将成为中国与东盟环南海经济圈的重要增长极，成为太平洋地区乃至世界经济的亮点。环南海经济圈是以台湾、珠三角地区、香港、澳门“经济三角地带”、东南亚增长三角、湄公河区域三角为核心区，其他环南海地区为腹地，以海洋航线、航空、陆路交通线交织的网络为脉络，以港口、沿海城市、临海产业带为极核的经济圈。以洛湛铁路为纽带，强化以雷州半岛—海南—南海为开发轴的区域现代产业布局。以雷州半岛为开发基轴，突显粤西参与中国与东盟经济区的节点潜力区位价值，以粤西区域发展融入南海经济圈区域现代化布局。以雷州半岛—海南—南海为开发轴，培育网络化的港口城市群系统。进一步重视和积极支持湛江市、海口市发展，构建雷州半岛与海南省的港口城市群网络，打通雷州半岛与海南综合开发通道。发挥雷州半岛处在泛亚大陆桥南线的中点，具有深水大港的条件以及黎湛铁路、粤海铁路、洛（阳）湛（江）铁路、渝（重庆）湛（江）高速公路等网络的区位优势，依托大项目构建湛江现代工业体系为契机，加强海口与湛江海洋产业合作。深化湛江与海口港口互惠合作，在合理建设、协调分工的基础上，加快港口群及配套设施现代化建设，提高管理水平和服务质量，逐步形成能适应北部湾区域经济互通所需的综合集、疏、运能力，以运输拉动商贸、旅游等产业。

　　2.加强海洋产业经济协作。粤琼两省都以海洋强省建设为目标，最大公约数就是海洋产业经济与共同开发南海资源。广东近年强调向深海挺进，加快建设冷泉生态系统、大洋钻探船和深海科考中心，大幅度提升深远海开发能力。

　　3.加强拓展深远海产业合作平台建设。粤琼两省发展深远海产业具有良好的地理环境、自然资源、历史传统、社会文化、体制机制等合作基础。海南拥有全国最大的海域、深海面积，最多的海洋资源总量、最多东南亚华人华侨和较多海外商企，是对外开放程度、经济依存度最高的省份，也是我国“挺进深蓝走向深远海”最有条件的海洋省份，广东、海南两省海洋强省建设应把握深海、绿色、智能发展趋势，以实施科技强海战略为重点，开发深海产业，优化海洋产业空间布局，提升海洋竞争力。

　　4.健全琼粤市场要素对接。全面系统总结改革开放以来琼粤两省海洋经济发展战略、政策及变迁规律，结合新时代海洋发展特征，在琼粤海洋强省建设中探究深蓝发展战略、深海产业发展定位及其实现路径，制定基于海洋强省战略的琼粤两省海洋市场要素与产业规划布局，提出相应的政策措施，打造海上新琼粤，更快更好地推进两省海洋强省建设。

　　5.健全两省在向海图强、经济高质量发展中的民生对接。结合琼粤两省社会经济发展特征，综合琼粤两省实现“海上新广东”、“海上新海南”及“中国式现代化”目标，具体落实在教育、生育、住房、医疗、养老、社会保障、食品安全、社会稳定、法律等诸多方面。

　　推动公共服务体系建设

　　以区域开放为导向，走向深远海产业发展战略为契机，发挥粤琼两省海洋资源禀赋、产业、市场优势，带动两省海洋经济向深海远海与内陆双向拓展。南海综合开发离不开琼粤区域合作与交流。遵循海洋产业发展的客观规律，科学部署新质生产力布局，形成沿海经济发展新格局。

　　1.打破区域行政壁垒，扩大区域合作，促进区域间多种经济联合，尤其是公共基础设施体系建设方面的联合政策。以沿海区域中心城市为合作的核心区，建立区域性产业经济合作体系，根据区域间的产业特点，突出各自的产业功能，重点加深琼粤海洋产业协作，联合开发高新技术产业和新产品。在基础设施建设等方面，改善琼粤在国内外产业分工体系中的比较利益基础，最大限度发挥各自的产业优势。

　　2.联建区域性海洋科技交流公共服务体系。以海洋高新科技为导向，加强高新科技产业开发的服务平台协作。目前琼粤海洋高新技术产业存在明显差异，琼粤两省可以在高新科技产业开发的服务平台进行协作与互补。依据南海资源综合开发的区位、资源、产业、技术能级差，考虑在海洋生态保护与修复技术、现代技术人工增殖资源、海水淡化技术、水产品加工技术、海潮风力发电技术、海盐及盐化工技术等海洋高新技术服务平台的合作交流，构筑海洋科技服务交流的重点平台。

　　3.联建区域性海洋文化交流公共服务体系。利用琼粤两省在南海开发利用海洋资源过程中长期共存的传统习惯、宗教信仰、社会组织等形成的海洋文化系统，充分利用地缘优势，依托南海独特的海洋文化，挖掘潜在南海海洋文化价值。以南海海洋文化综合开发为中心，开展船舶与航海文化、海洋贸易文化、渔文化和海洋民俗、海洋移民文化、海洋宗教与民间信仰文化、海洋文学艺术和民间演艺等系列交流，促进区域间的联合和谐发展。

　　4.联建区域性海洋生态文明示范区。琼粤两省在合理开发利用南海海洋资源过程中，要科学统筹海洋环境整治与陆源污染防治，加快建设南海生态与安全蓝色屏障，推进海洋环境保护由污染防治型向污染防治与生态建设并重型转变，提高海洋和海岸带生态系统保护水平，增强公共服务能力，建设海洋生态环境与经济协调发展的海洋综合开发试验区。

　　5.联建21世纪海上丝绸之路枢纽。21世纪海上丝绸之路建设需寻找利益共赢点和经济增长点。南海资源综合开发尤其深海产业开发集高端技术、高端产品、高端产业于一体，具有较强创新能力与国际竞争力，必将是中国和东盟深化战略伙伴关系的契合点。南海联结琼粤两省，推进海上丝绸之路建设是一项规模宏大的系统工程的重要节点。琼粤两省应结合沿线国家关切纳入海上丝绸之路总体规划，强化港口、园区、城市和品牌的带动作用。加快发展沿海中心城市的海洋高技术产业，进一步释放其先导效应，使之成为共建海上丝绸之路、发展中国与东盟海洋合作伙伴关系的枢纽。

　　推进粤港澳大湾区与海南自贸港的无缝对接

　　1.制定琼粤两省基础设施互联互通政策。首先，是统筹琼粤两省海陆系统基础设施、保障蓝色经济一体化政策。统筹海陆重大基础设施建设，构建快捷畅通的交通网络体系、配套完善的淡水设施体系、安全清洁的能源保障体系、资源共享的信息网络体系，以提高南海综合开发与深海产业发展的支撑保障能力。加快琼粤两省区域内道路、海路之间的对接政策。特别是雷州半岛与海南道路、海路、水电、通讯等基础设施对接。加强两省内部与其他区域的海陆空通道建设，发挥两省各方特色优势，形成分工协作、相互配合的区域性产业体系。加快琼粤两省区域内港口、码头、船舶之间的对接政策。琼粤两省在南海综合开发过程中应遵循主要大港带动、周围小港协作的原则，充分考虑区域优势以及港口条件，形成港口、码头、船舶之间的对接。加快琼粤两省区域内临港产业、港口城市之间的对接政策，重点发展以雷州半岛的湛江港，海南岛的海口港、三亚港为中心港群，右翼广州、深圳、茂名港口群为支撑港群，加上左翼钦州、防城港、北海港群的现代临港产业与港口城市之间的对接，由点成域，域与域相互交叉，重点发展向海经济带。同步健全琼粤两省周边区域的对接政策。建立以雷州半岛至南海为辐射扇面、海陆并举立体战略体系的主动脉。

　　2.制定粤港澳大湾区与海南自贸港相互间经济渗透的政策。实现整体效益最大化，形成区域比较优势与产业分工体系，形成市场拓展和产业联动功能，为琼粤两省经济快速持续发展提供新的增长点。以雷州半岛—海南—南海为主开发轴，发挥海洋在接替和补充陆地空间、资源不足所储藏的巨大潜力，缓解陆地过度开发带来的巨大压力。将“半岛—海岛—海洋综合开发模式”作为联合南海综合开发与深海产业发展战略的主要模式，让雷州半岛并入海南省一起承载保卫南海权益的过渡板块。

　　3.制定以雷州半岛—海南—南海为开发轴，培育网络化的港口城市群系统政策。重视海口市、湛江市产业经济联合发展，构建雷州半岛与海南省的港口城市群网络，打通雷州半岛与海南综合开发通道。发挥雷州半岛处在泛亚大陆桥南线的中点，具有深水大港的条件及黎湛铁路、粤海铁路、洛（阳）湛（江）铁路、渝（重庆）湛（江）高速公路等网络的区位优势，依托大项目构建现代海洋产业体系，激活两省的发展活力。加强海口与湛江的海洋产业合作，特别是滨海旅游、海产品加工与交通运输等方面合作的政策。在合理建设、协调分工基础上，加快港口群及配套设施现代化建设，形成适应两省相向发展与经济互通所需的综合集、疏、运能力，以运输拉动商贸、旅游等产业，借助具有优势的第三产业促进物流、人流、信息流、资金流及相应市场体系的形成。

　　制定共同提升南海资源价值的政策

　　随着陆地人口超负荷、资源枯竭、环境污染等巨大压力日益增长，海洋的生态价值、国土价值、经济价值和国防价值显著提高。21世纪是海洋世纪，琼粤两省要做好占目前我国主张管辖海域面积2/3的南海资源价值增值的大文章。

　　1.海洋生态价值提升政策。海洋生态价值体现在提供生态环境，调节控制物质种类、种群、结构，防止海洋灾害、治理污染等，包括调节气候、干扰营养盐循环、处理废物、平衡生态环境、稳定粮食产量等。随着南海海洋资源开发强度加大，进入海洋的有害物质增加，海洋污染严重，海洋自然生态系统被打破，近海生物资源衰减、生物多样性被改变、生物资源量降低、海洋自然灾害频繁，这些问题反过来破坏陆地自然生态系统。

　　2.海洋经济价值提升政策。海洋的经济价值体现在其蕴含丰富的生物资源、矿产资源、油气资源和水体资源等。南海有经济价值的鱼类、藻类、甲壳类、海兽类物种达2800多种，有11个含油盆地，250多个油气田，仅南沙油气储量就超200亿吨，其他矿产资源主要有钛铁矿、锆英石、独居石、玻璃石英砂。还有丰富的港口资源、旅游资源、可再生能源等。

　　3.海洋国土空间价值提升政策。根据《联合国海洋法公约》规定，半岛、海岛、岛礁、领海、毗连区、专属经济区和大陆架都可算作一国的海洋国土，无疑刺激南海周边国家对海洋空间和海洋权益的追逐，各国千方百计使自己的海洋国土和管辖范围最大化。作为建设海洋强国和“一带一路”海上丝绸之路核心区域的琼粤亟需提升海洋国土意识，评估半岛、海岛、岛礁、领海、毗连区、专属经济区和大陆架作为海洋国土的巨大价值。面对中华民族核心利益的南海国际挑战，两省联手制定科学长远的海岛、半岛、领海、毗连区、专属经济区和大陆架开发管理规划，从根本上解决南海诸岛及其海域主权归属问题。

　　整合各种资源共建南海经济圈系统的政策

　　1.制定符合要素区域流动需要的产业政策和社会保障政策。琼粤成立专门的协调机构，加大对南海资源开发合作的支持与引导力度，促进市场经济中的生产要素自由流动，让经济在空间上的扩张完全按市场规律运作。

　　2.制定不同层面的合作规划政策。从短期、中长期和长期三个层面上对琼粤两省南海资源开发与区域经济合作的目标、内容和具体运行做出说明，明确各方的发展重点和方向。从区域整体利益出发，紧扣区域协调发展中心，顾全大局。根据利益兼顾、适当补偿的原则，通过多种途径对参与区域分工与合作而蒙受损失的一方，以及缺乏自我发展能力而处于缓慢增长状态的落后地区，在资金、技术、人才和政策上给予一定的支持和相应的补偿。围绕“21世纪海上丝绸之路”建设，做好整体规划，加强以雷州半岛—海南—南海为开发轴的区域基础设施建设。在资金、用地等方面给予政策支持。发挥各自优势，实现整体效益的最大化，形成区域比较优势与产业分工体系，加速各方生产要素的多重循环。将西部陆海新通道建设与南海综合开发战略有机结合，实现我国东中西三大地带生产力转移，为中国经济快速持续发展提供新的增长点。以港口为依托的一系列经济合作形式的大发展，促使中国西部、中部、东部三大经济地带与东南亚各国丰富的自然资源、各具特色的货物的大流通，产生互通有无、互补短长的经济互动。

　　3.完善区域经济合作内在利益分配机制政策。在雷州半岛—海南—南海区域的内部探索建立合理的利益分配机制。改变目前区域行政关系复杂、涵盖利益相关者不协同，建立高效、合理的利益分配机制，深化区域经济合作。以南海资源作为基本要素，注重协调经济社会建设与生态环境承载力相适应，积极探索建立市场化的生态补偿机制，在区际间形成资源、环境、互通产品等关键要素的利益平衡格局。强化跨地区的投资、产业转移等重大项目利益分享的相关政策安排和配套制度设计，逐步搭建起指标全面、权重合理、比例恰当的健全、完善的分配体系。探索“飞地经济”园区利益分配和成果共享的模式，实现产值、利润、资源利用率、节能减排等重要指标的行政区际分割突破。

　　构建深远海产业合作共同体的政策

　　1.围绕全局战略性海洋产业制定谋篇布局的相关政策。加大对海洋装备与技术的研发投入，在海洋防务装备、极地考察与开发、深海装备与技术、高技术船舶、海洋电子信息技术产业方面取得突破。以“向海图强”、再造海上新琼粤为重点，构建“深远海产业琼粤合作共同体”，推动海南自贸港与粤港澳大湾区深度合作，促进琼粤海洋产业科学布局、深海产业一体化高质量发展。推动海洋产业前瞻性规划，瞄准战略和前沿技术领域提前布局，强化深远海产业影响力，提升琼粤海洋产业在国家发展战略中的地位。优化两省深远海产业发展环境，完善深远海产业人才培养与引进机制。完善知识产权保护制度，提高企业和科研人员积极性，健全科技金融服务体系，推进深远海产业创新项目。完善支持深远海产业发展的法律法规，为其活动提供明确的法律保障和规范。重点解决深远海产业相关专业设置、人才培养模式与实际需求脱节问题，执行创新人才和团队引进政策。支持深远海产业协同创新，改变目前深远海产业资源集中于少数发达城市，增强琼粤两省沿海城市的深远海产业资源，同时加强深远海产业链上下游企业之间的创新协同，发挥协同创新优势。建立具有国际影响力的海洋科研机构和创新平台，吸引全球顶尖的科研团队和项目，关键技术和共性技术研发重点攻关。设立科技创新基金、支持产学研合作、推动科技成果转化，为深远海产业科技创新提供有力支持。

　　2.实施财政、税收优惠政策。加大财政扶持力度，设立专项资金、提供贷款贴息、给予投资补贴等方式，降低企业投资成本，提高投资回报率。建立琼粤深远海产业发展基金，提供长期稳定的资金来源，同时减轻深远海产业企业税负，对从事深远海产业的企业给予所得税减免、增值税退税等优惠。建立稳定的财政投入增长机制，确保对关键技术研发和公共创新平台建设的持续支持。推动高校、科研机构与企业之间的紧密合作，健全技术创新激励机制，重点解决深远海环境复杂的技术瓶颈。

　　3.制定深远海产业社会服务体系政策。联建国家级的深远海产业技术创新中心，整合各方创新资源提供技术研发、检验检测、中试熟化等公共服务，建立技术转移服务平台和知识产权服务体系。推动琼粤军民融合创新，加强深远海开发的国际合作。促进军用技术向民用领域转化，实现军民技术的双向互动和融合创新。

　　推进体制机制重大变革的政策

　　1.以机制建设为保障、促进南海蓝色经济发展政策。南海综合开发需要两省完善投资融资机制，综合运用国债、担保、贴息、保险等金融工具，带动社会资金投入海洋开发建设。建立海洋信息化共享机制，以推进南海信息化，发展海洋信息服务业，提高海洋信息服务能力的基础。健全海洋灾害应急处理救助共享机制，完善南海安全搜救体系和南海交通安全管理和应急救助系统，提高防灾减灾、突发性海难事件应对能力。建议由国家出面统筹琼粤与国家各部门各条块之间的联动，根据南海综合开发的战略定位、资源环境承载能力、现有基础和发展潜力，按照以陆促海、以海带陆、海陆统筹的原则，发挥区位、空间、经济实力和产业优势，围绕深度开发海洋、高效利用海洋、科学开发海岛，以高端海洋产业为重点，优化海洋产业结构；以海洋资源综合利用为手段，建立海产品综合基地；以转变海洋经济发展方式为主线，建设海洋科技创新基地；以建立现代化生态海洋为目的，加强海洋生态环境修复与保护维护。

　　2.统筹琼粤海陆资源配置的政策。在南海综合开发上粤琼拥有明显的区位、资金、技术、资源、产业互补性，包括生物资源、油气资源、矿产资源及再生能源，可聚集大量资金、人才、劳动力和原材料。在接受大湾区产业辐射的同时，还有资金、技术和人才的辐射，在带动周边区域经济发展起到了不可估量的作用。统筹琼粤海陆系统产业产品，推进产业结构优化升级。包括海、陆产业子系统之间在生产要素流通、产业链条衔接和产业布局，处理好能量梯度、互补关系、共存关系和竞争关系。

　　3.给予特殊行政管理体制调整的政策。建议民政部、国家发改委等在深入调研琼粤两地历史与现状基础上，依次向国务院、全国人大、党中央呈交推进区域行政管理体制与运行机制重大变革研究成果，在雷州半岛连接海南岛的行政管理体制与运行机制上实行更加灵活开放的政策、法规，以统领雷州半岛—海南岛—南海海洋综合开发和南海权益归属。

　　作者单位：广东海洋大学海洋经济与管理研究中心

　　（编辑/王婷）

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