关于人大及其常委会“重大事项”决定权的若干思考

　　武春 陈家刚

　　（安徽省凤阳县人大常委会，安徽凤阳，233100；广东行政职业学院，广州，510800）

　　内容摘要：宪法和法律对人大及其常委会讨论决定重大事项作了规定。但是宪法和法律的规定是原则性的，具体情况下的重大事项还需要进一步界定。人大及其常委会对其有决定权就应有界定权。各级人大及其常委会要因地制宜、因时制宜不断完善讨论、决定重大事项办法。

　　关键词：人大及其常委会;重大事项；界定；决定

　　 中共中央《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度 加强和改进人大工作的意见》明确要求：“地方各级人大及其常委会要结合实际，制定或者完善讨论决定重大事项具体办法，提高讨论决定工作实效。”这为地方各级人大及其常委会行使好重大事项决定权提供了支持和保证。实践中，对如何理解重大事项，人大及其常委会应该决定什么事项、不应该决定什么事项，一直存在着不同认识。笔者在此坦陈一孔之见。

　　 一、什么是“重大事项”：宪法和法律关于决定“重大事项”规定的演进

　　 宪法和相关法律中关于人大及其常委会决定“重大事项”，共有八处条款涉及。这些条款共同构成了重大事项决定权的制度来源。

　　 1.宪法第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”这是1982年宪法作出的规定，1982年之前的宪法没有此规定。这就从宪法层面规定了县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的重大事项决定权。

　　 此条规定是制定法律法规赋予地方各级人大及其常委会讨论、决定重大事项的宪法依据。多年来，相关法律对人大及其常委会讨论、决定的重大事项作了一些规定。地方各级人大及其常委会应根据法律法规赋予的讨论、决定本行政区域内重大事项范围的规定，讨论、决定重大事项，不属于其职权范围内的重大事项则不能或不应决定。比如，本行政区域内的军事、外交工作中的有些重大事项，根据国防法和对外关系法的规定，是中央的事权，不是地方各级人大常委会决定的重大事项。再比如，本行政区域内的中国共产党党务方面的重大事项，也不是地方各级人大常委会决定的事项。

　　 2.地方组织法第十一条第三款和第五十条第一款第（四）项规定，县级以上地方各级人大及其常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项和项目”。地方组

　　基金项目：本文系2020年国家社科基金重点项目“坚持党对人大工作的领导的制度空间、实现机制与完善路径研究”（20AZZ004）的阶段性成果之一。

　　作者简介：武春，安徽省凤阳县人大常委会干部；陈家刚，广东行政职业学院教授。

　　织法第五十条第二款规定：“常务委员会讨论前款第（四）项规定的本行政区域内的重大事项和项目，可以作出决定或者决议，也可以将有关意见、建议送有关地方国家机关或者单位研究办理。”这就对地方人大的重大事项决定权的内容范围和产出形式作出了规定。

　　 1954年全国人大通过的首部地方组织法并没有关于“重大事项”的规定，1979年通过的地方组织法首次对讨论、决定“重大事项”作了规定：县级以上地方各级人大及其常委会“讨论、决定本行政区域的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项”。从中可以看出，当时共确定了7个方面的重大事项，这表明地方各级人大及其常委会只能讨论、决定这7个方面的重大事项。之后此条内容进行了三次增加。1986年修改地方组织法时增加了“科学”，共确定了8个方面的重大事项。1995年修改地方组织法时增加了“环境和资源保护”，共确定了9个方面的重大事项，值得注意的是，1995年修改地方组织法时不仅增加了“环境和资源保护”，还在此条最末“民族”之后加了一个“等”字，并一直保留到现在。2022年修改地方组织法，将“环境和资源保护”改为“生态环境保护、自然资源”，增加了“城乡建设”和“社会保障”，共确定了12个方面的重大事项。

　　 从7个方面到8个方面到9个方面加“等”到12个方面加“等”，笔者认为是根据实际情况确定的，符合当时实际。现行的12个方面，是目前所能考虑的所有方面了。随着社会的不断进步和发展，将来法律还可能会增加某些方面。加“等”体现了法律的严谨性，不仅为将来增加人大及其常委会讨论、决定重大事项的范围留有余地，也为地方各级人大及其常委会创新讨论、决定重大事项提供了法律空间。由此可见，重大事项决定权的制度空间也是随着时间不断演化和拓展的。

　　 3.预算法第八十四条规定：“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。”此条规定涉及“重大事项”的组织调查，笔者认为是为了讨论、决定预算、决算中的“重大事项”做相关的准备工作。这里的重大事项具有从属性，只是预决算的一个重要组成部分。尽管如此，如果就其进行调查后作出决定或决议，也可以视为重大事项决定权或特定问题调查权的行使。

　　 4.全国人大组织法第五条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，决定重大事项，监督宪法和法律的实施，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，建设社会主义法治国家。”这是2021年修改全国人大组织法新增加的规定，也是对全国人大及其常委会履行各项职责的总体要求。

　　 5.立法法第八十六条规定：“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”此规定表明，地方各级人大常委会无权对特别重大事项进行立法，如果立法只应由人民代表大会实施。这就对重大事项决定权的授权主体作出了明确规定，可以让重大事项决定权在规制方面更具合法性、权威性。

　　 6.检察院组织法第三十二条第三款规定：“属于重大事项的，可以报请上一级人民检察院或者本级人民代表大会常务委员会决定。”此规定是2018年修改检察院组织法时新增的规定，此规定表明，决定自己职权范围内的“重大事项”也是检察院的法定职权。但是这一重大事项报请人大常委会决定以后，就涉及人大常委会重大事项决定权的行使。

　　 值得注意的是，宪法和法律还明确规定了许多人大及其常委会讨论、决定的具体事项。如宪法第六十二条第十四、十五款规定，全国人民代表大会决定特别行政区的设立及其制度、决定战争和和平的问题。显然这些都是人大及其常委会讨论、决定的重大事项。另外，有些具体事项，虽然从字面上看没有“决定”二字，但显然有决定的含义，实质上也是人大及其常委会决定的重大事项。如地方组织法第十一条第二、十、十一款规定，县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算及其执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。

　　 综上所述，这些都构成了人大及其常委会重大事项决定权的制度规定体系。从这些规定的变化可以看到重大事项决定权制度空间的演进过程。

　　 二、谁决定“重大事项”：“重大事项”界定的主体

　　 上述八个条款中涉及的“重大事项”，实施时实际上都是一些具体事项，这些具体事项是否为重大事项，笔者认为需要界定，只有界定某个具体事项为“重大事项”，才可按上述关于“重大事项”的规定依法实施。人大及其常委会讨论、决定的重大事项当然应由人大及其常委会自身界定。

　　 其一，地方各级人大及其常委会行使重大事项界定权，是人民行使国家权力的重要内容之一，反映了国家的一切权力属于人民的性质，是人民主权的直接体现，其实质就是代表人民行使当家作主的权利。因而人大及其常委会对法定由自己决定的重大事项有界定权符合宪法和法律的规定精神。

　　 其二，如果把属于人大及其常委会决定重大事项的界定权赋予其他国家机构和组织明显不妥。如把重大事项界定权赋予“一府一委两院”，对某一事项“一府一委两院”界定为重大事项后，人大及其常委会才可讨论、决定，“一府一委两院”界定不是重大事项，人大及其常委会讨论、决定就没有法律依据，或者说不能讨论、决定。这样就会形成“一府一委两院”想让人大及其常委会讨论、决定，人大及其常委会就要讨论、决定，不想让人大及其常委会讨论、决定，人大及其常委会就不能讨论、决定的状况。这显然与人大及其常委会的性质、地位极不相称。

　　 其三，根据党章和宪法规定，中国共产党领导国家政权而不是代替国家机关行使权力，重大事项界定也不是党组织的法定职责。因而，人大及其常委会决定重大事项的界定权只能由人大及其常委会行使。重大事项界定权理应包含在重大事项决定权之中，人大及其常委会对重大事项有决定权就自然拥有界定权。当然，对于相关的立法行为应该坚持党的全面领导，应该在党委的领导下完成。

　　 三、如何界定“重大事项”：各级人大及其常委会可以因地制宜制定决定重大事项办法

　　 上述条款中涉及的重大事项，如，哪些事项属于本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项，由于法律没有具体规定，在实际工作中需要界定，这也是人大及其常委会行使重大事项决定权的难点，且容易引起争议。

　　 因层级、区域、时间的不同，重大的涵义也不一样，重大事项是一个相对的、动态的概念，在一定的条件下表现出相对的稳定性。在甲地属于重大事项，在乙地可能就不是重大事项；在区、县属于重大事项，在市或省就可能不是重大事项；在今年是重大事项，到来年未必就是重大事项。正因为如此，宪法和法律对讨论、决定重大事项只是作原则性的规定。因此，各级人大及其常委会在遵守宪法和法律的前提下，可以因地制宜、因时制宜探索决定重大事项的办法，让重大事项更加符合客观实际。

　　 总之，各级人大及其常委会应按照中共中央《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度 加强和改进人大工作的意见》要求，在宪法和法律规定的范围内，自行制定并不断完善讨论、决定重大事项具体办法。对需要讨论、决定的重大事项范围标准等根据实际情况自行依法规定，并尽可能细化。特别要带头并督促“一府一委两院”认真贯彻落实人大及其常委会关于讨论决定重大事项的规范性文件。