关于完善地方人大执法检查工作机制的研究

　　王惠 朱遒

　　（沈阳工业大学文法学院，沈阳，110870；辽宁省人大常委会，沈阳，110179）

　　内容摘要：执法检查是宪法法律赋予人大常委会的一项重要监督职权，是人大常委会最主要、最常用的监督方式之一，在推动解决“法之必行”这一法治难题中发挥着重要作用。针对地方人大执法检查工作中存在的问题提出进一步完善执法检查工作机制的建议。

　　关键词：地方人大；执法检查；监督

　　 进一步完善执法检查工作机制，对于深入推进全面依法治国具有重大意义，对于新时代坚持和完善人民代表大会制度、推进人大监督工作法治化具有重大意义。

　　 一、地方人大执法检查工作存在的问题

　　 党的十八大以来，各级人大常委会积极开展执法检查工作，在实践中积累了许多宝贵的经验与做法。例如，有的地方把执法检查与立法后评估结合起来，在检查法律法规实施的同时，对法律法规的科学性可操作性进行评估；有的地方在制订执法检查方案时，通过网络征求法律法规实施中存在的问题和意见建议；有的地方在执法检查时，发布执法检查公告，开通监督电话，畅通群众参与渠道；有的地方将执法检查与媒体曝光结合起来，促进有关部门严格执法，及时纠正违法；有的地方引进先进科学仪器设备，提高执法检查的科学性，保证执法检查的权威性。这些有益探索，为进一步完善地方人大执法检查工作机制建设提供了良好的经验。但是，我们也应该清醒地认识到，在执法检查过程中还有一些问题是不可忽视的，其应有作用还没有充分发挥出来。

　　 （一）检查准备“备而不详”。执法检查具有法律性、专业性，前期准备工作更是重中之重。一般情况下，在执法检查前都能够制订详细的执法检查工作方案，做好执法检查前的学习培训、政策文献收集等工作，为执法检查提供遵循，奠定基础。但是，有些时候在制订执法检查工作方案前未进行前期调研、论证分析，导致执法检查方案过于笼统、重点不突出、针对性不强，实施过程中就可能会出现缺乏可行性、可操作性等问题。有的在开展执法检查前未组织检查组成员及工作人员进行学习、培训，导致其对法律、法规及相关知识缺乏全面、

　　作者简介：王惠，沈阳工业大学文法学院硕士研究生，研究方向为国际法学；朱遒，辽宁省人大常委会教科文卫委教育科技处处长。

　　系统的了解，从而影响了执法检查的成效。一些检查小组的成员和工作人员是从机关里抽调出来的，未能很好地理解和掌握这些法律法规的立法宗旨、博弈焦点、实施现状、主要问题，执法检查工作质量难以保证。

　　 （二）检查过程“查而不实”。在执法检查过程中，大多执法检查组都能够做到工作严谨细致，认真了解法律实施的情况。但是，也有的执法检查组在检查形式上，仅限于听汇报、召开座谈会、实地检查“老三样”，检查方式缺乏创新，在会议室听取情况多，实地与当事人、人民群众深入交流少，有些时候发现的问题不全面、不系统，问题相对表面化，分析原因不深刻，存在“查而不实”的形式主义现象。在检查地点上，“被安排”的检查多，随机抽查、暗查暗访少，看“好”的方面多，“差”的方面少。在信息材料收集上，书面资料收集多，通过数据统计、网上征求民意、群众信访渠道了解法律实施情况的信息少。在检查对象上，检查下级政府多，检查同级政府等法律实施机关少。这些都会导致执法检查中一些问题“失真”“失准”“失实”。

　　 （三）联动检查“动而不联”。目前，法律法规对委托执法检查如何组织开展没有明确规定，一些地方人大对委托执法检查认识不深，执法检查尚未形成“一盘棋”格局，上下联动执法检查机制仍不完善。有的地方人大常委会比较重视被委托的执法检查 ，认真组织开展检查，执法检查报告提请常委会会议审议后再行上报；有的地方人大常委会的执法检查报告未经常委会会议审议，由常委会领导审阅后即上报；有的地方人大常委会并未认真组织开展执法检查，走走过场，应付了事，甚至将执法部门自查报告修改后即行上报，使委托的执法检查成效大打折扣。

　　 （四）人大代表“参而不议”。参与执法检查是人大代表履职的重要渠道，充分反馈法律法规实施中存在问题是人大代表的职责和使命，也是人民群众的重托。但是有些人大代表在参加执法检查等活动中，不能做到真实地了解和反映人民群众的意见建议，仅追求形式上参与，只参不议，不愿过多发表意见建议，未能充分发挥人大代表监督作用。

　　 （五）检查报告“报而不精”。地方人大常委会执法检查组大多数都能够认真开展执法检查，客观评价法律法规实施情况，但有时候由于缺乏深入细致的实地检查，造成了一些报告对执法和司法工作中出现的问题不能精准把握，所提的一些建议也缺乏可操作性。有的报告“评功摆好”的篇幅过多，肯定了成绩，少提了问题，不能深入分析原因，针对性、可操作性差。有的报告顾及感情不敢把典型的问题点出来、暴露出来。一些报告者会先演唱“主角”，再将其提交给检查组供其评论，然后在正式报告中加以修正，这样的方式在某些情况下不能完全反映检查组成员的观点。这些问题都会导致执法检查效果弱化，使执法检查流于程序，在解决问题和完善制度方面的作用不能得到充分发挥。

　　 （六）报告审议“议而不透”。审议是执法检查的一个重要环节，审议意见质量直接影响执法检查的效果。参加执法检查的常委会组成人员只占很小的一部分，大部分常委会组成人员都是根据自己的工作经历和印象，在很短的时间内对执法检查报告进行了研究，没有充足的时间进行深入调查研究，难以准备好质量较高的发言材料。有些常委会组成人员在审议发言时，仅从相关工作的重要性、必要性等方面进行了探讨，没有深入地分析问题的原因，所提的意见也缺乏针对性和可操作性。由于常委会会议的日程安排较短，常委会组成人员不能充分发表意见。没有高质量的审议意见，“一府一委两院”在研究处理和落实整改过程中就会缺乏针对性，在一定程度上影响执法检查效果。

　　 （七）研究办理“办而不落”。常委会组成人员的审议意见以及执法检查报告送“一府一委两院”研究处理后，由于监督法只对研究处理机关应该“怎么办”作了规定,对其不依法办理、不具体落实审议意见和执法检查报告提出的问题没有具体罚责规定,导致有些机关没有深入进行调查研究，切实整改，只是通过书面材料上报研究处理情况，“纸面整改”。另外，有的整改工作牵涉多个政府部门，但仅仅是某个部门将研究和处理情况汇报给了人大常委会，报告仅反映了这个部门的整改执行情况。此外，由于有的地方人大常委会要求研究处理情况报告要在两个月内提交，去除中间公文流转时间，再加上征求意见，给办理部门留出的时间仅够起草报告，审议意见和问题没有充足时间得到研究处理。

　　 （八）跟踪监督“督而不力”。执法检查要从“真”发现问题到“真”解决问题，形成一套完善的流程，真正起到实效。当前，一些执法检查工作中出现了“前紧后松”“只检查不督查”的现象，即制订方案、召开汇报会、实地检查等工作开展得如火如荼，但当常委会会议上听取并审议了执法检查报告后，就被认为该工作已经结束，未及时跟进“一府一委两院”落实情况。在不少地方，“一府一委两院”整改落实情况仅限于书面印发下次常委会会议，并没有安排对研究处理情况报告进行审议。执法检查“下半篇文章”没有做实做好，监督流程在整改落实环节断链脱节，导致一些执法检查中发现的问题没有得到有效解决，执法检查没有达到预期效果。

　　 （九）舆论宣传“宣而不深”。在执法检查中，舆论宣传工作扮演着重要的角色，它可以提高公众对执法检查的认知度、配合度、参与度，提升执法检查的实际效果。但是，在实际工作中，舆论宣传工作存在着宣传力度、广度、深度不够等问题。一是宣传力度不够，在舆论宣传方面投入的资源和精力不足，导致公众对执法检查的认知度不高。二是宣传方式单一，仅仅依赖于传统的宣传方式，如公告、报纸、电视等，限制了宣传的覆盖面和影响力。三是缺乏有效的互动反馈机制，未能及时了解公众的需求和反馈，也不能及时调整宣传策略和内容，从而影响宣传效果。四是执法检查报告及有关部门研究处理情况报告有的未能及时公开。

　　 二、完善地方人大执法检查工作机制的建议

　　 地方人大常委会应前瞻性思考本地监督法实施办法（以下简称实施办法）的修改工作，通过完善工作机制，切实解决在工作实践中发现的影响和制约监督实效的突出问题。针对上述执法检查中存在的问题，提出如下意见建议。

　　 （一）精准选题，做好执法检查准备工作。在我国众多的法律法规之中，如何精准确定执法检查数量、题目，充分发挥执法检查监督作用，关键在于科学合理地选择执法检查项目。关于执法检查选题、制订检查方案，做好前期准备工作，应该明确以下几项内容。要坚持“突出重点、精准高效”的原则，紧紧围绕地方经济社会发展中心、社会公众普遍关注和法律法规执行过程中存在的突出问题确定执法检查议题。要结合全国人大常委会年度监督工作计划，将一些具有共性的问题确定为地方人大常委会执法检查项目，上下联动，合力共同推动法律实施。要通过开展调查研究、科学论证、征求意见，制订好年度执法检查或监督工作计划。要认真做好执法检查的前期调研工作，人大相关委员会要先行深入基层，初步了解该法的实施情况、存在的主要问题，为制订执法检查方案提供参考。要科学制订执法检查方案，广泛听取并收集群众的意见建议，明确执法检查的重点。

　　 （二）创新方式，保障执法检查严谨高效。检查法律法规实施的真实情况，明确执法中存在的问题，是执法检查工作取得实效的基础和前提。在实施办法中要对执法检查工作的方式方法作出必要的规定。要重视发挥暗访作用，尤其是在前期调研工作中可以较多采用暗访的形式。暗访性的执法检查可以采用包括“四不两直”、随机抽查、随机访谈等方式。要创新检查方式，综合运用网络技术，大数据分析等信息技术，在人大网站上设置一个专门的征求意见和诉求的邮箱，以扩大公众参与和监督的渠道。另外，通过开通热线电话，综合利用问卷等途径全方位、多角度地对法律法规的执行情况进行更深层次的了解。要加强与基层人大常委会、乡镇人民代表大会和街道人大工委的联系，多层次了解法律法规实施的情况。

　　 （三）加强规范，完善执法检查联动机制。地方各级人大常委会之间要建立执法检查“一盘棋”思想，地方人大常委会要呼应全国人大常委会开展执法检查。因此，有必要在实施办法中对执法检查联动机制作出规范。要在执法检查或监督计划中明确重点项目，开展上下联动检查或委托检查，不宜过多或过于集中在某个地区，以免给地方造成过重负担。要在年初向下级人大常委会通报监督计划选题，让市县人大在安排工作时统筹考虑。要规范完善联动或委托执法检查的工作程序，明确执法检查报告需经本级人大常委会会议审议后再行上报，让委托检查或联动检查有章可循，有法可依。

　　 （四）拓宽渠道，充分发挥人大代表作用。为保证人大代表有效参与执法检查工作，真正发挥代表作用，在实施办法中应明确人大代表参与执法检查的相关规定。要注重发挥人大代表的职业特点和专业优势，根据执法检查内容，主动邀请相关人大代表参加，并认真听取意见建议。要结合人大常委会组成人员联系人大代表制度，参加执法检查的常委会组成人员积极听取所联系代表的意见建议。要提前通知人大代表参与执法检查事项，为其留出足够时间了解法律法规实施情况，收集意见，充分掌握真实情况和人民群众的意愿诉求。要将执法检查报告、常委会组成人员的审议意见和“一府一委两院”研究处理的报告及时送达本级人大代表。

　　 （五）突出重点，提高执法检查报告质量。执法检查报告是“一府一委两院”开展整改工作的重要依据，是执法检查结果的集中体现。实施办法要进一步规范执法检查报告的内容。在“总结法律实施情况”时，不仅要体现出法律的执行状况，而且要体现执法和司法职责的履行，以此来促进和完善严格执法和公正司法的长效机制，力争使执法检查取得长远效果，绝不“就事论事”。在“提出改进执法工作建议”时，要提出针对性和可操作性强的意见和建议，努力使目前的执法和司法工作中存在的突出问题得到切实的解决，促进法制的落实。在执法检查报告中，要把完善法律法规列为重点，并指出法律法规本身在执行过程中出现的一些问题，并提出相应的调整和修改意见。在撰写执法检查报告时，要注意提炼观点，使执法检查报告更具科学性、针对性、可行性。

　　 （六）创新机制，保障审议意见精准高效。 为让更多的常委会组成人员参与执法检查，及时了解法律法规实施情况，有必要在实施办法中对执法检查报告审议工作作出规范。要规定将“一府一委两院”向执法检查组汇报的有关法律法规实施情况及时提供相应材料印发常委会组成人员。要在执法检查报告完成后，将其与执法检查过程中收集的有关材料一并提供给常委会组成人员，而不要等到常委会会议审议报告时再一起提出，这样能让常委会组成人员提前了解执法检查的工作情况和法律法规的执行情况。为确保常委会组成人员有较充足的审议时间，常委会会议期间除了分组审议，委员们还可以随时提出书面审议意见。要在会议开始前，引导常委会组成人员充分了解法律法规的实施情况，对审议议题的有关问题进行研究，做好准备。

　　 （七）强化整改，确保意见建议落地见效。整改落实是执法检查工作成果的最终体现。为确保执法检查报告和审议意见受到重视、得到有效整改落实，实施办法中应在以下方面作出相关规定。要给办理机关留出足够的时间进行研究处理并整改落实。关于反馈时间可采取两种处理方式。一种是在实施办法中不设定具体时限，而由专门委员会或工作机构根据问题整改难易程度提出办理时限；另一种可规定在两个月内提交研究处理报告，该报告经专门委员会或工作机构同意后，在六个月内完成落实整改并将报告提交至常委会。要明确征求意见的处理程序。在接到“一府一委两院”送交的研究处理情况的报告征求意见稿时，相关的专门委员会或工作机构必须慎重对待，对报告中提出的整改措施是否能够解决执法检查报告和审议意见中指出的问题，是否能够促进法律法规正确有效地执行，要严格把关。要明确审议程序。根据监督法第二十七条规定，研究和处理的报告必要时得经委员长会议或主任会议决定，提请常委会会议审议。很多时候，研究处理情况的报告只是以书面的方式上报人大常委会，会议并不对报告进行审议。因此，在监督法实施办法中应对研究处理情况报告的审议程序作出明确规定，确保增强整改落实工作实效。要明确罚则相关内容，对敷衍塞责、未认真进行整改的相关机关，执法检查组要及时约谈主要办理部门负责人。

　　 （八）跟踪监督，树立人大监督工作权威。对执法检查报告及审议意见，要强化跟踪监督、一抓到底，切实做好执法检查“后半篇文章”。在实施办法中要对跟踪监督作出明确规定。要将重要执法检查跟踪监督列入下一年的监督工作计划中，持续监督。人大常委会可以通过以下方式，加强跟踪监督，确保问题得到有效解决。一是听取和审议办理机关关于办理情况的工作报告，同时由有关专门委员会针对落实情况开展专题调研；二是组织跟踪检查，由有关专门委员会组织开展法律法规执行情况的跟踪检查，查明落实情况；三是采用专题询问、质询、专项调查等多种形式，形成合力推动法律法规实施；四是依法作出决议和决定，形成有法律约束力的文件，促进整顿工作的深入开展；五是引入满意度测评工作机制，对执法检查落实情况开展满意度测评。

　　 （九）加强宣传，广泛接受人民群众监督。执法检查是地方人大常委会重要监督方式之一，应当采取多种方式让人民群众积极参与， 要让广大群众充分监督执法检查活动、法律法规实施和整改落实情况。要利用新闻媒介，对执法检查的目标、进展和成效进行宣传报道，并集中对在执行过程中遇到的问题、困难和整改情况进行重点报道。要公开报道“一府一委两院”实施法律法规情况，将人大监督与舆论监督相结合，推动国家机关更好实施法律法规。要通过强化宣传，推动普法，促进普法责任制落实。

　　 需要指出的是，尽管乡镇人大没有常委会这样的常设机关，但中央关于加强县乡人大工作和建设的若干意见和修改后的地方组织法，赋予了乡镇人大主席团组织人大代表开展执法检查的职责。但从目前实践来看，乡镇人大代表开展执法检查的职权还没有真正落地落实。为规范乡镇人大代表执法检查，实施办法可以作出相关规定，加强对乡镇人大执法检查的规范引导。要明确县级人大常委会指导和考核职责，积极推动乡镇人大主席团和人大主席、副主席依法履职。要明确乡镇人大执法检查的内容，每年都要选出若干事关当地经济社会发展的大事，有计划地对法律法规实施情况进行检查。要明确执法检查主体，由主席团组织安排，主体是乡镇人大代表，也可以邀请上级人大代表参与。要推动落实乡镇人代会“双会制”，乡镇人大主席团可以在年中人大会议上听取和审议执法检查报告，同时要求本级人民政府对执法检查报告提出的问题和意见建议及时研究处理，并向人大代表反馈。

　　 三、结语

　　 监督法的颁布，为进一步规范地方人大常委会的执法检查工作提供了有力的保障。在实践中进行探索、改进、完善是地方人大执法检查权行使的必由之路。地方人大执法检查是一项综合性的工作，本文对执法检查的部分问题进行了分析，但仍不够完善，有些问题还没有触及，比如，没有将其纳入年终考核之中，缺少对工作开展不力的问责机制，这些都需要进一步的深入研究。