数字化何以赋能基层人大协商民主──以温岭“参与式预算数智在线”为例

　　陈鼎

　　（中共温岭市委党校，浙江台州，317500）

　　内容摘要：不断健全基层人大协商民主的运行机制，充分发挥人大协商式监督和保障人民民主权利的功能，是践行全过程人民民主的现实需要，也是推动人大制度优势转化为基层治理效能的必然要求。数字技术与人大制度的有机结合，为基层人大协商民主向纵深发展提供了更多创新选择，有利于提升公共决策的科学化、民主化，有利于发掘代议制民主的潜力和优势。作为温岭“参与式预算”迭代升级版的人大“参与式预算数智在线”，是将数字技术应用于基层人大协商民主的有益尝试，也是强化基层人大预算监督职能、管好用活政府“钱袋子”的制度创新，进一步拓展了人大协商的运行空间，推动了人大工作高质量发展。

　　关键词：数字化赋能；人大协商；参与式预算数智在线；全过程人民民主

　　作者简介：陈鼎，中共温岭市委党校副教授。

　　 一、问题的提出

　　 “人大协商”一词最早出现在2015年中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中。2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上强调：“要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。”[1]这为新时代如何开展人大协商指明了方向。国内学术界对人大协商民主的研究突出了三个侧重点。其一，人大协商的内涵。学者从不同的视角提出了自己的看法。张海云从人大与政协的关系视角，认为人大协商就是指“人大与政协方面的协商”，常见于每年政协委员在其所列席的人代会上通过建言献策影响人大立法和决策行为[2]。隋斌斌从人大与政府的关系视角，认为人大协商是政府以人大为制度载体，通过规则引导和控制整合协商主体参与政治过程的一种政治实践形式[3]。李蕊从人大立法的视角，认为人大协商的关键在于不断优化人大主导立法的体制机制[4]。其二，人大发挥协商作用的领域。学者普遍认同王维国在《论人大工作中的协商民主》一文中的观点，即人大协商的领域主要涵盖人大选举、人大立法、重大事项决策等方面[5]。其三，人大协商面临的挑战。隋斌斌认为，在政府层面，人大协商面临着协商意识和协商技术的挑战；在社会层面，面临着组织化、参与者结构、协商文化和技能培训的挑战；在人大自身层面，面临着角色转换、制度化不足、委员素质不高的挑战[6]。阮重晖等认为，人大协商主要面临的挑战是“随意化、表面化和泛化”[7]。

　　 综上所述，人大协商是在党的领导下，由人大组织代表依法与“一府一委两院”及最广泛的人民群众（团体）建立沟通商谈机制，就立法事项、重大决策和重要利益分配问题进行充分协商，达成共识，将公共理性转化为公共决策并加以监督执行的政治实践活动，发挥作用的领域并非局限于立法协商，可以拓展至民主选举、重大事项决定等空间。相关研究，无论在理论层面还是在实践层面，需要回答和解决的问题较多，比如怎样改变人们对“人大专注于选举民主”“政协专注于协商民主”“人大制度的民主保障民主决策而非民主协商”的刻板印象？人大协商的边界在哪里？人大协商成果与决策如何衔接？如何规避人大协商的表面化和形式化？如何扭转当下基层人代会普遍存在的“会而不议”“代而不表”“散会就了”的尴尬局面？人大预算协商民主如何更好地借助数字技术手段？等等。

　　 本文通过调研与访谈结合的方式，主要从地方经验的角度考察“参与式预算数智在线”的生成逻辑、运行机制及取得的主要成效。论据主要来源于对温岭市镇两级人大开展“参与式预算”实地调研的一手资料，以及与本土专家的半结构化访谈。访谈始于2022年2月，终于2024年4月，先后访谈了35人次。人大协商是人民当家作主在政治生活和社会公共生活中的具体实践。协商民主嵌入人大制度，可以弥补投票选举后旋即进入“民主空档期”的弊端，有助于促进公共决策的民主化和科学化，更好地将人大制度优势转化为治理效能和高质量发展的动能，更广泛地汇集民意、集中民智，更精准地回应民生关切，更好地平衡多元主体的利益分配。作为浙江省人大践行全过程人民民主基层单元创新项目的温岭“参与式预算数智在线”，是在原创型“参与式预算”的基础上，将数字技术应用于人大对政府部门预算的审查监督，使得全过程人民民主在基层有了新的实践载体，展现了基层人大协商民主的发展前景，对其深入探究，意义十分重大。

　　 二、“参与式预算数智在线”的生成逻辑

　　 温岭市推行公共预算改革可追溯到浙江省实施“八八战略”时期。2004年6月，时任省委书记习近平同志在台州市考察调研基层治理工作，对原创于温岭的“民主恳谈”给予了高度肯定，认为“温岭通过推进基层民主政治建设，进一步调动群众的积极性、创造性，以此来推动‘八八战略’的实施，充分体现了以民为本的重要思想，抓住了根本，抓住了关键”。受此鼓舞，自2005年开始，温岭个别乡镇在年初人代会期间引入“民主恳谈”机制，旨在加强人大对政府年度财政预算的审查监督。在外请专家的指导下，当年泽国镇和新河镇的公共预算改革都取得了较大成功，随后向全市推开。由于“民主恳谈”致力于吸纳社会公众参与公共事务协商，因此温岭市的公共预算改革也称“参与式预算改革”（在市一级称“部门参与式预算改革”）。随后，温岭“参与式预算”经历了“由点及面、由下及上、由表及里、由柔及刚”的发展过程，并在推进中不断优化升级。

　　 （一）“部门参与式预算”的兴起（2008—2012）

　　 2008年，温岭市人大试行“部门参与式预算”改革，在年初的市人代会上组织人大代表和选民代表共同参加“部门预算民主恳谈会”，对3个政府部门的预算草案进行多轮次讨论，最终采纳了合理化的修改建议。自2011年开始，“参与式预算”推行至市政府主要职能部门和所有镇、街道，并通过《温岭日报》、温岭市人大网站将细化了的预算文本进行公开。这期间，“部门参与式预算”的特点主要体现在预算“三审制”上，即在预算“初审”和“审查”之前增加了“预审”环节，开了国内同级人大预算审查监督的先河。其中，在“预审”和“初审”环节，主要邀请人大代表、选民代表参加预算草案的协商；在“审查”环节，增设预算修正议案程序，决定是否重新调整预算草案，激活了处于“长期休眠”状态的人大预算修正权，打破了基层人代会预算案要么“整体否决”要么“整体通过”两种选择的局面，既是对社会各界多年呼声的回应，又倒逼政府精心做好预算工作，进一步提升了部门预算编制的科学性、合理性。

　　 （二）“部门参与式预算”的发展（2012—2021）

　　 2012年，党的十八大报告第一次正式提出“社会主义协商民主制度”的概念，并对完善协商民主制度和工作机制进行了总体部署。随后，包括人大协商在内的各类协商民主得到广泛、多层次、制度化发展。温岭市顺势而为，将“部门参与式预算”改革进一步推向纵深，特别强化了对政府全口径预算和预算决算的审查监督。2015年，市人代会实行“四本账”（一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算）“分本表决制”。2017年，建立了市人大常委会审议预算绩效管理工作机制。2019年，吸收专家参与部门预算预审环节。这期间，市人大还开展了“部门预算大会票决”“人大常委会初审票决”“预算绩效监督恳谈”“审计查出突出问题专题询问恳谈”“服务业发展引导财政专项资金绩效评价恳谈”等协商会，对人大预算审查监督进行了广泛而深入的探讨，形成了预算、国资、债务、审计一体化监督新格局。

　　 （三）“部门参与式预算”的深化（2021—2024）

　　 2021年9月，浙江省人大常委会召开全省人大数字化改革视频推进会，部署推动人大数字化改革系统迭代、整体提升工作，培育打造人大践行全过程人民民主基层单元，更好吸纳选民参与公共事务，这也为温岭“参与式预算”的进一步深化带来了新的契机。市人大决定在“温岭数字人大”的基础上，开发出“参与式预算数智在线”应用系统，搭建了“一点切入、二级联动、三个端口、五大场景”的体系架构。其中，“一点切入”是指以部门预算审查监督为切入点，“二级联动”是指市镇两级联动，“三个端口”是指开发浙政钉用户端、PC后台端、大屏驾驶舱端，“五大场景”是指打造选一选（智选部门）、谈一谈（民主协商）、改一改（民主决策）、督一督（民主监督）、评一评（民主评议）。构建了“审查全覆盖、参与全方位、监督全链条、共享全过程”的量化闭环融合预算新机制，激发了“参与式预算”新动能。

　　 三、数字化赋能基层人大协商民主的运行机制与成效

　　 （一）运行机制

　　 1.审查全覆盖。温岭市人大常委会党组制订《市级部门预算进基层单元工作方案》，并交由市委转发，将包含市委工作部门在内的全市77个一级预算部门（单位）全部分解到基层单元，由市人大代表联络总站和17个镇（街道、经济开发区）人大代表联络中心站依托“参与式预算数智在线”应用场景进行审查、实时监督，其中市委办等11个部门分配到人大代表联络总站，由人大财政经济委员会进行审查监督，其他66个单位的部门预算，根据代表人数、区域大小、区域发展、部门职责关联的紧密度，分解到各人大代表联络中心站进行审查监督。各中心站在对指定的部门进行审查监督的基础上，再通过系统确定1～2个部门作为重点审查监督对象。在“选一选”模块中，将全市所有一级部门预算按经济、社会、文化、生态和其他划分为5类，根据市委中心工作及人大当年监督重点设置权重，按照部门项目预算的资金量、审计查出问题的数量、人大审查频率、各基层单元对部门的评价结果等参数，随机选取当年重点审查监督部门，实现一届五年重点部门预算监督全覆盖，解决了全面监督难的问题。

　　 2.参与全方位。各人大代表联络中心站组织其辖区内所有市级人大代表全员参与部门预算审查监督，并扩大至镇级人大代表、街道选民代表、经济开发区选民议事会成员、部分公民及社会各界代表。为便于随机选取多元参与主体，市人大取得市大数据发展中心的支持，组建了5个“参与库”，分别是市级代表库、专家库、公民库、镇（街）代表（选民代表）库、常委会委员库。每个部门预算审查参与人员约80～100人，其中公民占30%、专家占25%、代表占45%，充分体现协商参与的全方位。在“谈一谈”模块中，根据部门的审查方式，系统从各“参与库”中一键自动获取参与人员，并自动向参与人员发送通知、推送预算信息，广泛征求意见，提高预算审查监督的实效性，解决了全员参与难的问题。

　　 3.监督全链条。市人大代表联络总站和各人大代表联络中心站根据分工，对相关部门从预算编制到预算执行、决算和绩效进行全链条监督。具体应用场景，由重点部门智选、多种方式协商、意见吸收修编、线上线下跟踪、多个维度评价等5个模块组成。在“督一督”模块，系统对部门预算执行数据进行自动分析，根据设定的示警系数，进行一般（绿色）、警告（黄色）和严重（红色）“三色示警”。系统示警后，按示警级别，市人大指定的各基层单元可以采取函告、听取专题汇报、开展视察等方式督促对应的部门进行整改纠偏。各基层单元可以直接在线上发表意见，部门线上回复，基层单元再对部门回复情况进行满意度测评，以此实现监督管理全闭环，解决了全程督办难的问题。

　　 4.一键全通达。数智在线系统建立全生命周期监督数字化应用模式，实现数据共享共用。一是一键式便捷操作实现“傻瓜式”使用。重点审查监督部门、审查参与人员可以一键获取，一机在手可以一屏浏览当前重点审查部门各项目预算的名称、资金量、上年预算执行情况、立项依据和绩效目标，参与人员直接对比分析后输入意见，完成审查，解决了预算表格看不懂的问题。二是数字化赋能多跨联动，打破部门壁垒，实现多跨数据共享互通。比如预算执行数据直接从财政预算管理一体化系统通过中间库导入，选民数据直接调用大数据中心的“人口数据”，市人大常委会组成人员、市人大代表、镇街代表（选民代表）则直接调用基层单元已有的基础数据。总之，部门预算监督数字化改革解决了区域、空间和参与人员的问题，形成了可复制可推广的经验。

　　 （二）取得的主要成效

　　 1.人民代表大会制度活力得到激发。“参与式预算数智在线”既从制度上拓宽了民意的反馈渠道，使诉求得到回应并落到实处，完善了人大审查监督各部门（单位）预算编制、预算执行、决算和绩效的各个环节，又从技术上打破了空间和时间的限制，让人大代表和选民可以全方位、全天候地参与部门预算审查监督，协商主体的作用发挥更加充分，使根本政治制度在预算监督中焕发新的活力。

　　 2.政府的“钱袋子”得到有效监督。通过“参与式预算数智在线”全覆盖、全链条、全方位的审查监督，提高了政府部门预算监督的深度和质量，推动了各部门（单位）更加慎重对待预算工作，实现了从重预算编制到重绩效监管的转变，促进了财政资金的均衡配置及使用绩效的提升。根据2023年的统计，市政府及相关部门通过“数智在线”系统共吸收人大反馈意见36条，调整预算额度1524万元。

　　 3.财政资金利用效率得到大幅提升。“参与式预算数智在线”为政府及各部门（单位）接受人大代表和民众的监督提供了更加便捷和更加广阔的平台。通过与人大代表和民众的线上沟通、交流，政府及各部门（单位）的决策者更加全面地了解他们的偏好和诉求，也会更用心地抓好预算管理工作，使得财政资金发挥更大的效益，减少不必要的浪费，避免资金长时间处于闲置状态。

　　 四、结论

　　 温岭“参与式预算”是“乡镇参与式预算”和“部门参与式预算”的总称。本文讨论的重点是后者。之所以称其为“部门参与式预算”，是因为在每年的两会上市人大都会组织包括普通公民、老干部在内的各级人大代表、镇（街道）人大负责人、相关部门负责人和专家、人大常委会有关委办负责人以及财经工委议事委员会成员等七类人员参加部门预算恳谈会。恳谈会采取分组和集中相结合的方式开展对主要职能部门预算草案的预审和初审，并接受合理化的预算修改意见建议，改变了以往仅由财政部门主导预算编制的局面，优化了财政资源配置效率，增加了政府财政预算的透明度，推动了由“行政预算”向“公共预算”的转变。不过在实际操作中也暴露出一些问题，比如，由于协商议程的复杂化和形式化，人大代表和社会公众的参与热情不够高；预算全口径审查监管不到位；跨部门数据共享渠道不畅；存在全面审查难、全员参与难、全程监督难、复制推广难等问题。为改变现状，市人大常委会着力打造的“参与式预算数智在线”应用系统，弥补了“线下部门参与式预算”的短板，为推动基层人大协商民主发展探寻了一条可行的路径。

　　 但是，由于“参与式预算数智在线”还处于初创期，其运行体系和相关制度还不够成熟，需要优化和完善的地方还很多。一是从顶层设计看，“数智在线”系统尚需机制创新。该系统的存在，主要是作为基层单元人大代表对部门预算方案及执行情况进行审查监督的平台，而现实中广大选民的参与机会还不够多。同时，从内容到形式该系统都还没有达到“参与式预算”迭代升级的目标，尤其在民意研判、热词检索、数据分析等方面还有欠缺，能够对数字化场景应用进行调试和维护的技术人员缺乏，拓展多元化应用场景以规避人大网络协商的不利因素有待进一步加强。二是从改革创新看，“数智在线”系统要素支撑乏力。当下，在数据分享方面，横向的行政壁垒需要进一步打破，纵向的层级阻隔需要进一步打通。人大与“一府一委两院”数据链接尚不到位，导致人大代表在调取资料时，不能掌握完整的信息，无法作出比较准确的判断和分析。三是从具体实践看，“数智在线”系统的形式较为单一。该系统的推出，有人断言人大“线下部门参与式预算”可以“下岗了”。事实上，建立在公共理性和偏好转换基础上的共识达成，才是协商民主的精髓，人大协商也不例外。而仅仅开展“线上部门参与式预算”，参与者往往受到感性的支配，发表一些不受约束的观点，同时又得不到理性的辩驳或纠偏，很难促成个人偏好的转换与共识达成，甚至会干扰部门（单位）预算决策。基于此，在部门预算审查监督实践中，不可忽视线下“参与式预算”的开展，只有兼顾“线上”与“线下”的“参与式预算”，才能使基层人大协商民主更有深度、更有质量，也会走得更远。

　　参考文献

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