乡镇人大监督综合行政执法的完善路径探析

　　胡建伟

　　（中共河北省委党校，石家庄，050061）

　　内容摘要：由乡镇人大对乡镇综合行政执法进行监督，符合我国人民代表大会制度的内在要求。现实中，乡镇人大监督综合行政执法面临着基本监督方式单一、针对性不强，闭会期间的监督路径缺失等困境。对此，可以通过强化基本监督的针对性、有效性，构建常态化监督的新模式，保障乡镇人大监督职能的有效发挥。

　　关键词：乡镇人大；执法监督；乡镇综合行政执法

　　 乡镇综合行政执法作为我国行政执法的“末梢”，在基层治理实践中对公民切身权益的影响最直接、最频繁，一旦缺乏有效的监督制约，必将严重影响基层治理的法治化水平。乡镇人大作为最基层的国家权力机关，身处民主法治建设一线，是基层群众行使权力最为重要和便利的载体，尤其对乡镇综合行政执法进行监督，无疑具有得天独厚的应然优势，但现实中却面临着诸多困境亟待破解。

　　 一、基本监督方式单一、针对性不强

　　 按照我国宪法第三条第三款规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”乡镇人民政府作为我国最基层的国家行政机关，由乡镇人大选举产生，向乡镇人大报告工作，对乡镇人大负责。综合行政执法作为乡镇人民政府的一项重要行政职能，接受乡镇人大的监督正是我国人民代表大会制度的内在要求。但从我国监督法的规定来看，只有县级以上人大常委会才可以对法律法规的实施情况进行监督检查，乡镇人大并不具备相关职权。地方组织法关于乡镇人大职权的规定中，也只是原则性地指出乡镇人大应保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内得到遵守和执行，并未明确该项职权的具体实施方式。因此，从地方组织法第十二条之规定来看，听取、审议乡镇人民政府工作报告和人大主席团的工作报告，就成为乡镇人大通过其职能发挥对综合行政执法进行监督的基本方式。

　　 这种监督方式必须紧紧依托于乡镇人代会的召开，人大代表在人代会召开期间，通过听取、审议乡镇人民政府和人大主席团的工作报告，就其中的乡镇综合行政执法相关情况提出质询或者反对的意见，从而对乡镇人民政府及人大主席团的工作进行否定性评价。这种监督方式虽然权威，但过于宏观、单一，针对性不强。因为乡镇人代会每年一般只举行两次，每次会期基本只有一至两天，暂且不论乡镇人大代表的履职能力强弱，也不论乡镇综合执法情况在各个工作报告中的体现程度，仅仅依靠每年的两次会议去实现对乡镇综合行政执法的监督，显然是不现实的，也是不可能的。

　　 二、闭会期间的监督路径缺失

　　 地方组织法第十二条虽然明确了乡镇人大的具体职权，但对于职权的行使却没有作出

　　基金项目：本文系2022—2023年度河北省社会科学基金重点项目“河北乡镇街道综合行政执法改革后评估及完善进路研究”（项目编号：HB22FX001）的阶段性研究成果。

　　作者简介：胡建伟，中共河北省委党校（河北行政学院）营商环境和发展战略研究所助理研究员。

　　过多的规定。尤其是在人代会闭会期间，乡镇人大职权的行使主体及路径并不明确，这就极易导致乡镇人大的“权力虚置”。

　　 就乡镇人大对综合行政执法的监督而言，虽然地方组织法第十九条第二款规定，“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动”，但这并不能就当然成为乡镇人大在闭会期间对综合行政执法进行监督的依据。因为关于乡镇人大主席团与乡镇人大的行政关系，目前尚存在一定争议。有观点认为，依据地方组织法第十九条和第二十条关于乡镇人大主席团职能的规定，乡镇人大主席团是长期存在、并具有一定法定职能，在性质和地位上与县级人大主席团存在本质区别。乡镇人大主席团在事实上是乡镇人大的常设机关，只是未明确而已[1]。按照该观点，乡镇人大主席团在闭会期间实施的行为与乡镇人大应具有同等的效力，乡镇人大主席团对综合行政执法的监督亦应视为乡镇人大对综合行政执法的监督。也有观点认为，乡镇人大在政权制度设计上主要是实现民主功能，乡镇人大主席团作为乡镇人大闭会期间工作中的常态性组织，不是乡镇人大在闭会期间的常设机关[2]。按照该观点，人大主席团对综合行政执法的监督与乡镇人大职能的发挥并无直接关联。

　　 笔者认为，乡镇人大主席团尽管在人代会闭会期间持续存在，并具备一定法定职责，但在当前的法律框架内，将其直接定性为乡镇人大的常设机关仍值得商榷。因为地方组织法第十二条和第十九条对我国乡镇人大和乡镇人大主席团的具体职权已进行了明确，乡镇人大主席团由乡镇人代会选举产生，在人代会闭会期间向乡镇人大报告工作。人大主席团在人代会闭会期间的具体工作，不能与乡镇人大的职能发挥混为一谈。同时，2005年4月全国人大常委会法工委在《关于乡镇人大机构名称问题的意见》中早已明确“乡镇人大主席团不是乡镇人大闭会期间的常设机构”。因此，在当前的法律框架下，乡镇人大主席团对综合行政执法进行的监督，不能当然就视为乡镇人大对综合行政执法的监督。乡镇人大监督综合行政执法，必须以地方组织法赋予乡镇人大的基本职权为基础，通过乡镇人大的法定职权去发挥相关监督职能。这就使闭会期间乡镇人大对综合行政执法的监督陷入一个尴尬、无力的困境。

　　 三、乡镇人大监督综合行政执法的完善路径

　　 （一）强化基本监督的针对性、有效性

　　 人大代表在人代会期间以听取、审议乡镇人民政府和人大主席团工作报告的方式，对乡镇综合行政执法进行监督，已成为乡镇人大监督综合行政执法的基本方式。强化这种监督方式的针对性和有效性，既要明确将乡镇综合行政执法工作情况作为乡镇人民政府和人大主席团工作报告的重要组成部分，还要切实增强人大代表对报告的审议能力。

　　 综合行政执法作为乡镇人民政府的重要行政职能，在乡镇人民政府的工作报告中相比经济、财政、民政，其所占内容比重往往不高。这既同乡镇政府负责人的传统政绩观有关，也和综合行政执法的日常工作情况有关。作为基层的乡镇长，一般会更重视地域性的招商引资和经济建设。综合行政执法作为乡镇政府近些年的新增职能，由于目前普遍存在着执法人员配备不足、赋权事项无力承接等影响工作开展的难题，并不能有效展现出乡镇政府的工作业绩，因而在工作报告中往往提及的内容并不多。但从强化乡镇人大监督的针对性来看，必须要明确综合行政执法在乡镇人民政府工作报告中的内容比重。否则，不论人大代表的审议能力有多强，都无法实现对该项工作的监督。同理，对于人大主席团的工作报告，同样要重点明确人大主席团组织、安排人大代表对综合行政执法进行监督检查的情况。只有将综合行政执法相关情况全部如实写入工作报告中，人大代表才有机会通过听取、审议的方式对该项工作进行监督。

　　 此外，还需要切实提升乡镇人大代表对报告的审议能力，保证乡镇人大对综合行政执法监督的有效性。目前，乡镇人大代表中文化程度不高、学习能力不强、法律法规不熟，对人大职能认知有限的一线劳动者代表不在少数，这些代表的审议报告能力亟待提升。在人代会上，这些代表中的大多数只参会不发言，表决随大流，很少能够提出高质量的建议，“过程化履职”的现象较为普遍。对于综合行政执法这种专业性较强的行政工作，人大代表只有具备了必要的审议基础和审议能力，才能更有效地发挥乡镇人大的监督职能，避免监督流于形式。

　　 （二）构建常态化监督的新模式

　　 常态化监督是人大监督职权更加有力有效行使的重要保障。构建乡镇人大对综合行政执法常态化监督履职的新模式，需要明确人代会闭会期间，乡镇人大监督权的行使主体及路径，防止“权力虚置”。同时，还要积极探索创新人大监督方式，适当增加乡镇人代会的召开次数，强化人大监督的持续性和有效性。

　　 在人代会闭会期间，乡镇人大监督职权的行使主体及路径不明是制约乡镇人大监督职能发挥的一个重要问题。从地方组织法第十八条第三款之规定来看，乡镇人大的主席、副主席在本级人代会闭会期间负责联系本级人大代表，根据主席团的安排组织代表开展活动，反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见，并负责处理主席团的日常工作。这些工作是乡镇人大主席、副主席在人代会闭会期间要处理的日常事务，并非就可以当然代替了乡镇人大监督职能的发挥。因而，亟须在立法上对闭会期间乡镇人大监督职权的行使予以明确。具体而言，可以通过对地方组织法等相关法律进行修订，明确乡镇人大主席团即是人代会闭会期间乡镇人大的常设机构，或者直接设置乡镇人大常委会，由该常设机构在闭会期间行使乡镇人大的各项职权，对综合行政执法进行经常监督。关于开展经常监督的方式，可以参照监督法中人大常委会对法律法规实施情况进行检查的要求，明确由乡镇人大常设机构每年有计划地对乡镇综合执法情况组织执法检查，并将检查情况形成报告交由本级乡镇人民政府研究处理，同时报送上一级人大常委会备案审查。

　　 此外，探索适当增加乡镇人代会的召开次数，也是推进乡镇人大常态化监督履职的重要举措。乡镇人代会一般每年只召开两次，频次相对并不高。仅仅依靠每年的两次会议，乡镇人大根本无法实现对综合行政执法的有效监督。适当增加人代会的召开次数，无疑可以在一定程度上缓解这种监督的不足。但人代会的召开频次过高，也显然与当前乡镇人大的建设实际不符。毕竟，人代会的召开不仅非常规范、严肃，而且还必须要得到人力、财力等方面的有效保障和配合。笔者认为，可以因地制宜合理借鉴“季会制”，即乡镇人大每个季度召开一次人代会[3]。在每次人代会中，可以根据工作需要分别安排专项工作报告会，并酌情合理确定会议期限。这样，一定程度上不仅可以有效缓解乡镇人代会会期短、效率低给乡镇人大监督职能发挥带来的困境，而且也为实现乡镇人大对综合行政执法的常态化监督创造了更多有利的必要条件。

　　参考文献

　　[1]武春.乡镇人大主席团是事实上的常设机关[J].人大研究,2023(9):38.

　　[2]广东省人大常委会办公厅综合处（县乡人大工作处）课题组.乡镇人大主席团的法理定位及其实践探讨：以对G省1114个乡镇人大主席团履职的问卷调查分析为例[J].人大研究,2021(3):12-18.

　　[3]重庆市南川区人大常委会代工委.季会制:乡镇人大履职破冰之旅：重庆市南川区水江镇人大履职路径探索与实践[J].人大研究，2017(9):30-32.