特定问题调查的制度空间构建及其实施中存在的问题再研究

　　武春陈家刚

　　（安徽省凤阳县人大常委会，安徽滁州，233100；广东行政职业学院，广州，510800）

　　内容摘要：宪法和多部法律对特定问题调查作了规定，这逐步构建了特定问题调查的制度空间，既规约了特定问题调查的制度层次结构，也逐步明晰了特定问题调查的演进方向。从实施的层面来看，特定问题调查目前基本上还处于休眠状态，在现实中运用得还比较少。为了深入践行全过程人民民主，充分发挥各级人大及其常委会的法定职能作用，应在坚持党对人大工作的全面领导下，激活特定问题调查制度，使之逐步走向制度化、规范化、常态化。

　　关键词：特定问题调查制度；特定问题调查委员会；制度空间

　　基金项目：2020年国家社科基金重点项目“坚持党对人大工作的领导的制度空间、实现机制与完善路径研究”（20AZZ004）的阶段性成果之一。

　　作者简介：武春，安徽省滁州市凤阳县人大常委会干部，研究方向：人大制度；陈家刚，广东行政职业学院教授，研究方向：人大制度、行政改革等。

　　 特定问题调查的法律规定始于1954年新中国成立初期的我国第一部宪法，至今已70多年。2006年出台的监督法对特定问题调查作了比较细化的规定，多年来，还有多部法律对特定问题调查作出规定。中共中央于2013年在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确要求“要完善人大工作机制，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”，于2021年在《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中明确要求“各级人民代表大会及其常委会要开展法律实施情况检查、询问和质询、特定问题调查，监督和支持检察机关依法履行职责”，这都表明了党中央对特定问题调查的重视和支持。但多年的实践表明，县级以上各级人大及其常委会鲜有涉足此项工作，特定问题调查基本上还处于休眠状态，基本上很少使用。为了使县级以上各级人大及其常委会更好地担负起宪法和法律赋予的职责，深入践行全过程人民民主，应激活特定问题调查，使之逐步走向制度化、规范化、常态化。

　　 一、特定问题调查的法律规定及历史沿革

　　 特定问题调查是县级以上各级人大及其常委会为了正确行使职权就某一专门问题所进行的一种调查活动。关于特定问题调查，宪法、全国人大组织法、地方组织法、全国人大常委会议事规则、全国人大议事规则、代表法、预算法、监督法都作了规定。

　　 1.宪法关于特定问题调查的规定

　　 1954年宪法第三十五条规定：“全国人民代表大会认为必要的时候，在全国人民代表大会闭会期间全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织对于特定问题的调查委员会。”令人遗憾的是，1975年和1978年的宪法都删除了这一规定，直至1982年宪法才恢复这一法定职权。

　　 1982年宪法第七十一条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”此规定到现在一直未变。

　　 值得注意的是，宪法只赋予全国人大及其常委会可以组织特定问题调查委员会的权力，但没有赋予地方各级人大及其常委会此项权力；宪法对组织特定问题调查委员会的具体程序也没有作出规定。

　　 2.全国人大组织法关于特定问题调查的规定

　　 1954年通过的全国人民代表大会组织法第三十条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会依照中华人民共和国宪法第三十五条的规定，可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会的组织和工作，由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会临时决定。”

　　 1982年通过的全国人民代表大会组织法规定：“全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。调查委员会的组织和工作，由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会决定。”（此规定至今未改，现行全国人大组织法第四十一条）值得注意的是，全国人民代表大会组织法对组织特定问题调查委员会的具体程序也没有作出规定。

　　 3.地方组织法关于特定问题调查的规定

　　 县级以上地方各级人大及其常委会具有特定问题调查权，最早出现于1986年修正地方组织法增加的规定，其中第二十六条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会可以组织对于特定问题的调查委员会。”

　　 1995年修正地方组织法时，参照全国人民代表大会议事规则关于特定问题调查的规定，对县级以上地方各级人大及其常委会组织特定问题调查委员会的程序等作了规定，至今未变：“县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。主席团或者十分之一以上代表书面联名，可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主席团在代表中提名，提请全体会议通过。调查委员会应当向本级人民代表大会提出调查报告。人民代表大会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。人民代表大会可以授权它的常务委员会听取调查委员会的调查报告，常务委员会可以作出相应的决议，报人民代表大会下次会议备案。”（现行地方组织法第三十六条）；“主任会议或者五分之一以上的常务委员会组成人员书面联名，可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，由全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员和委员组成，由主任会议在常务委员会组成人员和其他代表中提名，提请全体会议通过。调查委员会应当向本级人民代表大会常务委员会提出调查报告。常务委员会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。”（现行地方组织法第五十八条）这就对地方人大特定问题调查的程序作了较为细致的规定，为特定问题调查权的运行提供了法律依据和明确指引。

　　 4.全国人大常委会议事规则关于特定问题调查的规定

　　 1987年通过的全国人大常委会议事规则规定：“常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。”（此规定一直未变，现行全国人大常委会议事规则第三十二条）从中可以看出，全国人大常委会议事规则尽管对特定问题调查委员会的发起和一般运行步骤作了规定，但对全国人大常委会组织特定问题调查委员会的具体程序也没有作出规定。

　　 5.全国人大议事规则关于特定问题调查的规定

　　 1989年通过的全国人民代表大会议事规则，对全国人民代表大会组织调查委员会的程序、特定问题调查程序等设专章作了规定，至今未变：“全国人民代表大会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会。主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请大会全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成，由主席团在代表中提名，提请大会全体会议通过。调查委员会可以聘请专家参加调查工作。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料。提供材料的公民要求调查委员会对材料来源保密的，调查委员会应当予以保密。调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料。调查委员会应当向全国人民代表大会提出调查报告。全国人民代表大会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。全国人民代表大会可以授权全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，听取调查委员会的调查报告，并可以作出相应的决议，报全国人民代表大会下次会议备案。”（现行全国人大议事规则第五十一至五十四条）这就对全国人大组织特定问题调查委员会的发起、人员组成和运作程序等作了较为详尽的规定，为全国人大特定问题调查委员会制度的实施提供了法律基础。

　　 6.预算法关于特定问题调查的规定

　　 1994年通过的预算法关于特定问题调查的规定至今未改：“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。”（现行预算法第八十四条）这将预算事项明确纳入特定问题调查权的行使范围，是很有创新意义的。

　　 7.监督法关于特定问题调查的规定

　　 2006年出台的监督法总结各地人大常委会工作的实践经验，将特定问题调查列专章作了规定，在地方组织法关于特定问题调查规定的基础上，对各级人大常委会的特定问题调查进一步作了细化规定：“调查委员会可以聘请有关专家参加调查工作。与调查的问题有利害关系的常务委员会组成人员和其他人员不得参加调查委员会。调查委员会进行调查时，有关的国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。提供材料的公民要求对材料来源保密的，调查委员会应当予以保密。调查委员会在调查过程中，可以不公布调查的情况和材料。调查委员会应当向产生它的常务委员会提出调查报告。常务委员会根据报告，可以作出相应的决议、决定”。至此，全国人大常委会组织特定问题调查委员会也有了具体的程序规定，不仅将特定问题调查的提出主体拓展到委员长会议或主任会议，也对调查委员会的组成，以及调查的程序和运行规则等作了较为细致的规定。

　　 8.代表法关于特定问题调查的规定

　　 1992年的代表法规定：“县级以上的各级人大代表有权依法提议组织关于特定问题的调查委员会。”（现行代表法第二十二条）；“县级以上的各级人大代表根据本级人大或其常委会的决定，参加关于特定问题的调查委员会。”（现行代表法第三十五条）这条规定延续至今，对人大代表在特定问题调查方面的权利作出了明确规定。

　　 值得注意的是，监督法只是规范各级人大常委会特定问题调查的法律，并不是规范县级以上各级人民代表大会特定问题调查的法律。人民代表大会组织的特定问题调查，应该按照全国人大组织法、地方组织法等法律规定实施，但笔者认为可以参照监督法的相关规定。

　　 从特定问题调查的所有法律规定及演变情况可以看出，关于特定问题调查的制度规定有一个逐渐具体细化的过程。具有如下特征：一是特定问题调查的提出主体逐渐明晰化，从人大代表联名，到主席团、代表团，再到常委会委员联名、委员长会议、主任会议等，谁可以提出设立特定问题调查委员会开展特定问题调查逐步清晰化；二是特定问题调查的法律规定逐步系统化，从宪法到全国人大组织法、地方组织法，再到代表法、监督法、预算法等，逐渐形成了一个有关特定问题调查的法律体系；三是特定问题调查设立多层次化，设立主体从中央拓展到地方县级以上人大及其常委会。最初，1954年宪法和全国人大组织法只规定了全国人大及其常委会可以设立特定问题调查委员会，到了1986年修正地方组织法才规定县级以上地方人大及其常委会可以行使特定问题调查权，设立特定问题调查委员会。这表明，关于特定问题调查的制度空间已逐步构成。

　　 尽管特定问题调查的制度规则逐渐完善，制度空间逐步型塑完成，但总体而言还是过于原则，在什么情况下应该启动特定问题调查，有没有相应的时限要求，等等，均没有详细具体的规定。所以，特定问题调查的制度空间还需要进一步完善。

　　 二、特定问题调查制度实施存在的主要问题

　　 特定问题调查制度在实施过程中主要存在以下几个容易引起困惑的问题，直接影响和阻碍了县级以上各级人大及其常委会关于特定问题调查工作的开展，也影响了各级人大及其常委会特定问题调查制度的制度空间实现。

　　 1.特定问题界定难，实践中缺乏可操作性

　　 法律对在什么情况下应该组织特定问题调查委员会没有明确具体的规定。虽然监督法规定“对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会”，算是比较具体了。但“需要”作出决议决定，如何判断是否“需要”?“有关重大事实不清”，又如何判断是否属于“重大事实不清”？由于缺乏明确具体的规定，这就给人大及其常委会留出了很大的空间，弹性很大。再者，“可以组织”毕竟不是“必须组织”，也就是说可以不组织。可能正因为如此，导致一些人大及其常委会忽视了设立特定问题调查委员会。一些地方顾虑开展特定问题调查可能会引起一些麻烦，因而不愿意组织。特定问题界定难，实践中缺乏可操作性。

　　 2.调查时限没有规定，兼顾质量和时效难度大

　　 由于法律对特定问题调查的时限没有作出规定，如果人大及其常委会注重时效性，限定调查委员会在较短的时间完成调查任务，往往可能无法保证调查质量；如果不注重时效，不限定时间，使得调查时间过长，往往又会影响人大及其常委会在公众心目中的形象。因此，兼顾调查质量和时效难度大。

　　 3.调查对象如果不配合，缺少法定的制约手段

　　 根据宪法、监督法等法律规定，调查委员会进行调查时，有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民都有义务向其提供必要的材料。但如果调查对象不履行义务、不提供材料，在这种情况下如何处理，法律没有赋予调查委员会必要的制约手段。

　　 4.同样性质的问题，存在法律规定不一致现象

　　 关于特定问题调查，对相同性质的问题存在法律规定不一致的现象，这给人大及其常委会依法履职带来了不便。如，全国人大常委会议事规则规定，人大常委会根据调查委员会的报告，作出相应的决议；监督法规定，人大常委会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议、决定。根据全国人大常委会议事规则的规定，对调查报告应该作出决议，不能不作出，而监督法的规定是可以作出，因而也可以不作出。又如对调查报告，地方组织法等法律规定是可以作出决议，并没规定可以作出决定，而监督法规定可以作出决议、决定。笔者建议全国人大及其常委会应该统筹考虑所有法律关于特定问题调查的规定，并对这些法律进行修改完善，对相同性质的问题规定应该一致。

　　 三、完善特定问题调查制度的建议

　　 针对上述问题，为了更好地依法组织开展特定问题调查，充分实现特定问题调查制度的制度空间，应该在坚持党的全面领导下，做好以下几方面工作。

　　 1.对组织特定问题调查委员会的情形作具体明确的规定

　　 全国人大及其常委会修改完善相关法律，对需要组织特定问题调查委员会的情况应尽可能明确细化。在现行法律规定的框架下，县级以上各级人大及其常委会应根据本地实际情况，自行制定关于组织特定问题调查委员会的规定或办法，尽可能或最大限度地具体明确规定在什么情况下组织特定问题调查委员会。需要组织特定问题调查委员会进行调查的问题，应是人民代表大会专门委员会或者人大常委会工作机构解决不了的问题。如果是人民代表大会有关专门委员会或者人大常委会有关工作机构能解决的问题，未必就要启动特定问题调查。

　　 2.明确特定问题调查的时限并注重质量

　　 公众对特定问题调查委员会的评价，往往是以调查结果的质量和调查的时效来衡量。人大及其常委会每次在组织特定问题调查委员会时，应根据具体情况，对调查时限作出科学合理的规定，既要保证调查的质量，又要注重调查的时效。对此，在省级人大常委会率先组织开展特定问题调查的江西省人大常委会作出了示范。2016年6月8日，《江西省人大常委会关于成立食品生产加工小作坊和食品摊贩问题调查委员会的决定》指出：“调查委员会于9月下旬向省人大常委会报告调查情况”。可以看出，在设立特定问题调查委员会的同时就对调查时限作了具体规定。

　　 3.赋予特定问题调查委员会相应权力

　　 全国人大及其常委会在修改有关法律时，应当规定相应的保障措施和手段，赋予特定问题调查委员会必要的权力，以解决调查对象不履行义务、不提供材料，阻挠特定问题调查委员会行使职权的问题，保证特定问题调查这一手段的运用能够产生预期的效应。

　　 4.加强跟踪监督和加大宣传力度

　　 县级以上各级人大或其常委会在听取审议特定问题调查报告作出决议决定后，应加强对决议决定落实情况的跟踪监督，同时要加大公开和宣传力度。要加强对特定问题调查工作过程、调查结果、结果应用等方面的宣传报道，从提议组织、决定成立特定问题调查委员会，到委员会的调查过程形成调查报告，到人大或其常委会审议并作出决议决定，以及相关部门落实决议决定情况，每一个环节都应向社会公布、宣传，形成全社会共同关注和支持人大及其常委会开展特定问题调查的良好氛围。当然，涉及国家安全、商业机密、个人隐私的事项，应当依法开展调查，注意保密。