地方城投公司市场化转型方向研究

　　张明（西安经开渭北城市发展集团有限公司陕西西安710016）

　　摘要：随着城市建设规模的扩大，城投公司债务规模持续攀升。本文旨在探讨地方城投公司在当前宏观环境与经济发展态势下的市场化转型方向，通过分析城投公司的发展现状与面临的挑战，提出向城市综合运营商、产业投资主体及市场化经营主体转型的多种路径。本文采用案例分析法，结合扬州城控、拱墅国控等成功转型案例，深入剖析了转型策略与实践经验。结果表明，城投公司通过多元化业务拓展、数字化赋能及市场化运营机制的建立，能够有效提升盈利能力与市场竞争力。城投公司应结合自身优势与区域资源，选择适合的转型方向，以实现可持续发展。

　　关键词：地方城投公司；市场化转型；转型方向；数字化赋能

　　中图分类号：F279.26 文献标识码：A

　　2024年上半年，全国城投平台金融债务规模为62万亿元，债务风险逐渐显现。为化解系统性金融风险，国家积极开展地方债务管控政策探索，一方面放开地方政府发债权限，规范举债融资机制；另一方面限制城投公司的不规范融资行为[1]。在相关政策引导下，地方城投公司依赖政府信用与财政支持的传统发展模式难以为继，市场化转型成为必然选择。本文剖析地方城投公司的市场化转型方向，旨在为城投公司在政策约束与市场竞争环境下实现可持续发展提供理论支撑与实践参考[2]。通过明确转型方向，城投公司可以有效提升盈利能力、现金流水平与偿债能力，降低对地方政府的依赖，逐步化解历史累积的债务风险。

　　1　地方城投公司发展现状与面临的挑战

　　1.1 地方城投公司发展现状

　　城投公司为我国城市基础设施建设作出了巨大贡献，推动了城镇化进程。然而，当前城投公司面临诸多问题。例如，在业务结构方面，尽管部分城投公司已涉足多元化业务领域，如商业贸易、文旅产业等，但仍有相当比例的业务集中在公益性项目，经营性项目占比有待提高。

　　1.2 地方城投公司面临的挑战

　　1.2.1 组织架构亟须变革。在国家政策指导下，城投平台公司经历了较高频率的重组。例如，改组为国有资产投资运营公司，注重资产保值增值与提升资本运作效率；转型为城市综合运营商，整合各类城市资源，构建全方位的城市运营服务体系；转型为产业类国企，深度融入产业发展，掌握产业核心技术与市场份额。传统的直线职能制组织架构难以满足多元化业务发展需求，城投公司需要设计事业部制或矩阵式组织架构，以提高业务灵活性与响应速度。

　　1.2.2 管理提效较慢。随着城投公司市场化转型的加速，成本管理体系亟待全面升级。在过去以公益性项目为主的经营模式下，成本管理侧重点在于合规性，需确保资金使用符合政府规定。在当前以经营性项目为主的模式下，成本管理需更加关注过程的精细化，注重对从项目规划、设计、施工到运营的全生命周期进行成本控制。城投公司不仅应注重经营提效，通过优化业务流程、提高生产效率等方式降低成本，还应追求提质降本，在保证项目质量的前提下，降低各项成本支出。

　　1.2.3 业务流程尚不健全。过去粗放的管理模式导致成本管理在各个业务链条上存在不足。在项目规划环节，可能存在规划不合理的情况，导致项目后期变更频繁，增加成本；在招投标环节，可能存在信息不对称的问题，导致中标价格过高；在合同管理环节，可能存在合同条款不清晰的问题，引发合同纠纷，增加额外成本。城投公司需要结合自身业务特点，从本质原因和权责制度维度理清脉络，采取以下措施加以解决：一是建立健全成本管理责任制度，明确各部门、各岗位在成本管理中的职责；二是加强对业务流程的监控与评估，定期对业务流程进行优化，提高业务运营效率。

　　2　地方城投公司市场化转型的方向

　　2.1 向城市综合运营商转型

　　2.1.1 转型优势与机遇。城投公司向城市综合运营商转型具有独特的优势，这也是目前大多数城投公司选择的主要转型方向。

　　通过这一转型，城投公司能够实现从单一的建设者角色向综合的城市运营主体转变。政府授予的特许经营权，是城投公司开展业务的重要基础。城投公司可以围绕区域内与民生相关、有现金流的准公益性项目，如污水处理、垃圾焚烧发电等，以及特定市场化经营性项目如城市商业综合体开发运营等开展业务。通过整合区域内分散的公用事业，打造全区域性的民生综合平台，充分利用城投公司独特的市场地位扩大规模效应。

　　2.1.2 转型策略与实践案例。扬州市城建国有资产控股（集团）有限责任公司（以下简称扬州城控）的转型成效显著。扬州城控是扬州市最主要的城市基础设施建设和公用事业运营主体，长期以来在扬州市城市建设中发挥着关键作用[3]。近年来，扬州城控围绕“打造一流的城市综合运营服务商”的目标，坚持“实体化、市场化、多元化、区域化、资本化”的路径，大力推进资源整合[4]。

　　2012 年，政府将扬州市级国有资产运营、交通、教育、保障房建设领域平台整合到公司，包括扬子江投发、交通产业集团、交投集团及保障房公司，使公司业务板块更加多元化，涵盖城市建设、交通运营、教育产业、住房保障等多个领域，为向城市综合运营商转型奠定了坚实基础。

　　2019 年，政府又将扬州市下辖区级平台划转至该公司，取得建筑施工公司的控制权。经过两次重大资产重组，截至2023 年末，该公司总资产达到2273.54 亿元，净资产为719.17 亿元，2023 年度营业收入为285.84 亿元，净利润为7.04 亿元。扬州城控不仅为城市居民提供优质的公共服务，还通过多元化业务运营获得良好的经济效益，在城市运营中发挥了重要作用。

　　2.2 向产业投资主体转型

　　2.2.1 产业投资的使命与作用。城投公司向产业投资主体转型，其核心使命在于引领区域内产业转型发展，成为推动城市产业转型升级的重要力量。结合政府财政支持和自有资金，通过打造产业投资主体，城投公司可以充分发挥自身的资源整合优势与政府支持优势。产业投资模式不仅能够吸引大量社会资本投入，发挥乘数效应，带来稳定的利润增长，还能有力促进区域产业发展。例如，投资新兴战略性产业，有助于培育新的经济增长点，提升区域经济竞争力[5]。

　　2.2.2 投资领域与风险控制。城投公司在进行产业投资时，通常会紧密结合区域的产业发展规划与资源优势，集中于战略性新兴产业和重点发展产业，如人工智能、生物医药、新能源等领域。在投资过程中，城投公司需要建立完善的风险评估体系，在项目投资前，对投资项目进行严格的前期调查和可行性分析。从市场前景、技术可行性、财务状况、管理团队、司法纠纷等多个维度进行评估，筛选出具有投资价值的项目。在项目投资后，企业应加强对被投资企业的跟踪管理，及时掌握企业运营动态，根据市场变化调整投资策略，实现“募投管退”的良性循环。

　　2.2.3 成功案例分析。杭州市拱墅区国有资本控股集团有限公司（以下简称拱墅国控）在产业转型方面取得了良好成效。2019 年，基于区政府围绕医疗健康产业打造区域经济新增长点的战略背景，拱墅国控开始积极推进市场化转型，以股权收购方式取得了A 股上市公司润达医疗的实际控制权，成为润达医疗的控股股东。随着市场化转型的深入推进，拱墅国控业务逐渐多元化，业务包括以房屋租赁和医疗产品销售为主的经营性业务，以土地开发整理和基础设施建设为主的代建业务，以及基金和股权等投资业务。其中，医疗产品销售和房屋租赁业务占比约90%。从盈利情况来看，利润主要来自医疗产品销售、房屋租赁和基金管理费等毛利率较高的市场化经营性业务，而产业投资带来的投资收益对利润形成了良好补充。财政补贴占利润总额的比例近年来均在10% 以下，成功实现了向产业投资主体的转型。

　　2.3 入主上市公司

　　2.3.1 入主上市公司的意义。城投公司通过收购本地上市公司股权，实现对上市公司的控股并表，这一转型方向具有重要意义。从财务角度来看，一方面，可以有效解决城投公司业绩下滑、偿债压力大的问题，将上市公司的优质资产纳入合并报表，能够改善城投公司的财务状况，提高资产质量、盈利能力及融资能力；另一方面，能够布局产业投资，借助上市公司的平台优势，优化整合资源，实现自身产业结构的优化升级。2.3.2 面临的问题与应对策略。入主上市公司对资源质量的要求较高，且前期项目并购对资本需求较大。城投公司需要具备较强的产业发展实力，拥有专业的团队，对上市公司的价值进行准确评估，制定合理的收购策略。

　　2.4 向市场化、经营化主体转型

　　2.4.1 转型路径与业务拓展。城投公司向市场化、经营化主体转型，可参与的经营业务范围广泛。在房地产开发领域，注重项目的市场定位和品质提升，根据不同的消费群体需求开发多样化的房地产产品，如高端住宅、商业写字楼、保障性住房等，提高项目的盈利能力。在商业贸易方面，加强供应链管理，通过与供应商建立长期稳定的合作关系，优化采购渠道，降低采购成本。在文旅产业方面，结合当地文化资源打造特色文旅项目，如历史文化街区改造、主题旅游景区开发等，吸引游客，从而增加市场化经营收入。

　　2.4.2 市场化运营机制的建立。建立市场化运营机制是城投公司向市场化、经营化主体转型的关键。城投公司应完善公司治理结构，建立现代企业制度，明确党委、股东会、董事会、监事会和经理层的职责权限，形成科学决策、有效监督、规范运作的治理机制，提高决策效率。城投公司应加强市场调研，建立专业的市场调研团队，定期收集市场信息，分析市场需求变化，根据市场需求调整业务策略，提高市场响应速度。城投公司应引入市场化的人才激励机制，如股权激励、绩效奖金等，吸引和留住优秀人才，激发员工的工作积极性与创造力，提升企业的核心竞争力。

　　3　数字化赋能城投公司市场化转型

　　3.1 数字化和AI 技术在城投公司的应用场景

　　AI（人工智能）技术的发展为城投公司提升成本管理效率带来了前所未有的新机遇。在成本管理方面，城投公司可基于合规风控提效的诉求，借助AI技术实现招投标智能审批。通过对大量历史招投标数据的分析，建立智能审批模型，能够快速准确地判断投标文件的合规性与合理性，提高审批效率，降低人为因素导致的风险。在合同智能编制方面，城投公司可利用AI 技术，根据项目特点和要求，自动生成合同模板，并对合同条款进行智能审核，确保合同条款的完整性与准确性。在履约过程智能审核中，城投公司可通过实时监控项目进度、资金使用情况等数据，利用AI 算法进行分析，及时发现履约过程中的问题，如进度延误、成本超支等，并提出相应解决方案。

　　3.2 数字化转型对城投公司的影响

　　数字化转型有助于城投公司全面提高管理效率，降低运营成本。通过数字化平台实现信息的实时共享，打破部门间的信息壁垒，各部门能够及时获取所需信息，提升协同工作效率。业务流程的自动化减少了人为干预，降低了错误率，提高了工作准确性和效率。在财务审批流程中，城投公司运用自动化系统，审批时间可缩短50% 以上。同时，数字化技术能够为城投公司提供更精准的市场分析和决策支持。

　　4　结语

　　地方城投公司的市场化转型是应对当前债务风险、提升市场竞争力的必然选择。通过向城市综合运营商、产业投资主体、入主上市公司及市场化经营主体等多方向转型，城投公司能够有效降低对地方政府的依赖，提高盈利能力和偿债能力。同时，数字化赋能为城投公司提供了新的发展动力，助力其在业务流程优化、管理效率提升及市场竞争力增强等方面实现突破。未来，城投公司应结合自身优势与区域资源，选择适合的转型路径，逐步实现可持续发展，为地方经济高质量发展注入新动能。

　　参考文献：

　　[1] 李荣戎. 城投公司市场化转型路径研究: 基于发展阶段的视角[J]. 投资与创业,2021(21):169-175.

　　[2] 王燕萍, 黄鹏. 新态势下城投公司市场化转型发展思路探讨[J]. 老字号品牌营销,2022(11):90-92.

　　[3] 蒋益辉. 城投公司市场化转型发展的困境和策略[J]. 现代企业,2021(6):86-87.

　　[4] 吴治峰. 地方城投公司融资方法研究[J]. 投资与创业,2021(24):15-17.

　　[5]吴朋锋.城投公司融资模式创新探讨[J].现代商业,2021(23):104-106.

　　作者简介：张明（1988―），男，汉族，陕西西安人，本科，中级经济师、中级会计师，研究方向为战略投资、股权管理、资产重组整合。