聚焦城市化最大难题：农民工市民化
- 来源:小康
- 关键字:城市化,农民工，
- 发布时间:2011-11-21 16:13
“城里的人想逃出去，城外的人想冲进来。”当初钱钟书先生用此形象地影射婚姻，如今看来，这也是中国城市化的真实写照。城外的人不断地“冲进”城里，城市人口越来越多，城市面积越来越大，城市化的建设越来越快，随之而来的问题是，因为过于追求城市化的扩张与速度，而忽视了城市的内涵发展。
有数据统计，我国目前城市化率为49%，但很多现象表明，这种城市化并不完整，农民进城变成了统计意义上的居民，而非真正的市民。大部分农民仍面临着住房、教育、医疗等无法解决的难题，此外，还普遍存在限制户口迁移、限制购房、限制承包土地和住宅交易等不利于城市化的政策。中国社会科学院发布的《2011中国城市发展报告》蓝皮书也指出，进城门槛高、同城不同待遇、社会隔离感强等，都阻碍着农民工市民化的进程，这已成为我国最突出的民生问题之一。
农民工问题是中国城市化的必解之题
城市化是否等同于去农村化、去生态化？农民或农民工是否自愿参与到市民化进程？户籍制度改革的难点和焦点是什么？农民工待遇如何解决？
为探讨这些问题，2011年9月24日，在中国社科院、中国工程院、国家文物局的直接指导下，由联合国教科文组织世界遗产中心、人民日报《人民论坛》杂志社、求是《小康》杂志社与杭州城市学研究理事会共同主办的“首届城市学高层论坛”在杭州天元大厦隆重召开。
为期两天的高层论坛围绕“迁徙·户籍·待遇--农民工的户籍与市民化问题”的主题，对当下农民工市民化、城市化发展和管理进程等社会热点和难点问题进行了全方位的剖析和交流。与会者普遍认为，应冷静对待市民化进程的快速发展。
杭州市人大常委会主任、杭州城市学研究理事会理事长王国平在论坛上指出，农民工问题是中国城市化的难解之题、必解之题。解决农民工问题，不能就农民工论农民工，必须立足中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，放到国家结构的大背景下，一揽子谋划国民（居民、农民、移民）待遇问题。王国平还提出了构建国民待遇体系，他建议，在中国二元经济结构、三元社会结构将长期存在的情况下，应坚持社会公平正义，加强顶层设计，探索建立与之相适应的七大国民待遇结构，即构建“2+3+7”结构。这是解决中国农民工问题、移民问题、国民待遇问题的必然选择和必由之路。
参加此次论坛的有十届全国政协副主席、中国工程院原院长、中国工程院主席团名誉主席、杭州城市学研究理事会顾问徐匡迪；浙江省委常委、杭州市委书记黄坤明；杭州市人大常委会主任、杭州城市学研究理事长王国平；国务院发展研究中心原主任、杭州城市学研究理事会顾问王梦奎；国家文物局局长、杭州城市学研究理事会顾问单霁翔；浙江省政协原副主席程炜；中国社科院经济研究所所长、研究员裴长洪；中国社科院科研局副局长朝克；人民日报《人民论坛》杂志社总编贾立政；求是《小康》杂志社社长、总编辑舒富民；新华社浙江分社社长郭献文；联合国教科文组织世界遗产中心代表、文化部项目专家龙凡欧博士；杭州市委市政府相关领导以及国内城市学研究领域的专家学者；文化景观遗产保护领域的专家学者和城市代表等。
揪出城市的“隐形杀手”
城市化是中国实现全面小康社会和走向现代化国家的必由之路，也是衡量小康社会的重要指标。改革开放以来，我国城市化建设时间短、发展快。1978年，我国的城市化率仅为17.9%，截止到2010年，中国城市化率达到49.86%。在过去的30多年里，中国的城市化达到了前所未有的水平，但与此同时，也存在着不可忽视的重大问题。
“今年六七月份的一场大雨让北京等十几个城市成为汪洋，网民戏称：来城市看海；春节、中秋等节假日，北京等大城市交通几近瘫痪；备受网民关注的增城事件竟是由一件小事导致的群体性事件。上述案例说明我们在城市的管理体制、发展理念、城市政策等方面还有不少问题。” 《小康》杂志社社长、总编辑舒富民在论坛上首先就指出了城市化进程中的城市病难题。
在他看来，我国现阶段城市管理和发展中存在三大问题。首先不少地方城市发展的理念存在很大问题。有些地方城市规划不“以人为本”，而是搞政绩工程、形象工程。不追求民生工程，不追求可持续发展。其次我国目前的城市化政策与城市化的目标相矛盾。限制户口迁移、限制购房、限制承包土地和住宅交易等不利于城市化的政策普遍存在，城乡二元结构导致城市化进程中存有诸多阻碍。第三，诸多城市病已经影响到城市化的品质和城市化的可持续发展，甚至影响到社会的稳定。
人民日报《人民论坛》杂志社总编辑贾立政也认为，在城镇化加速推进的过程中，必须注重城乡居民收入差距扩大、城乡发展失衡等社会问题的研究。在引导农村剩余劳动力向城市转移的同时，要有序引导农民工返乡创业，形成城乡双向流动，解决市场失灵问题。这些重大问题需要国家顶层设计，也是每位城市管理者不容回避的重大课题。
国民待遇体系亟待构建
杭州一直秉承着围绕全面建设小康社会、共建共享“生活品质之城”的奋斗目标，扎实推进经济、政治、文化和生态文明建设，同步推进新型城市化、新兴工业化和农业现代化，城市的实力、功能、环境和人民生活水平得到了新的提升。2010年全市实现生产总值5947亿元，常住人口人均地区生产总值突破一万美元，市区群众人均可支配收入达30035元，全市农村居民人均纯收入13186元，城市化水平超过了70%。
但在浙江省委常委、杭州市委书记黄坤明看来，杭州的城市化、现代化在推进过程当中也面临着一系列的阶段性新特征和新的挑战。有许多发展中的问题需要认真研究解决，其中包括农民工问题。
“作为对接我国东部沿海的特大型城市，杭州是我国最受农民工欢迎的十大城市之一，农民工人数众多，比如说萧山，户籍人口一百来万，流动人口一百来万，整个人口就业人员的结构发生了重大而深刻的变革，庞大的农民工群体已经成为杭州建设发展的一支重要力量，他们为城市的繁荣作出了突出贡献。同时，也对我们城市的社保、教育、住房、交通、环境等各方面的适应能力、承载能力提出了新的课题。”黄坤明说。
在经过一系列调研和反复论证后，杭州市政府提出了探索建立与之相适应的七大国民待遇结构即“2+3+7”结构。王国平对此认为，二元经济结构在经济社会发展中有其必然性，并将长期存在。改变二元经济结构，既要抓产业结构转型、生产力发展，也要抓社会结构变动、生产关系调整；既要抓城镇化推进，也要抓社会主义新农村建设，真正做到统筹兼顾、协同推进、协调发展。
“中国已进入了市民、农民、移民（以农民工为主体）的三元社会结构时代，且这一趋势正在不断强化，构建一个与生产力发展水平相适应，和谐、稳定、繁荣、可持续的三元社会结构，创造性地解决移民问题，已成为一个重大而紧迫的课题。要根据中国二元经济结构和三元社会结构特点，科学设计待遇菜单，构建国民待遇结构，完善待遇载体，推动待遇管理的系统化、规范化、公开化、法制化。”王国平说。
观点碰撞 >>
城市化是衡量小康社会的重要指标
【农民工市民化是当代中国的一场涉及人数最多、范围最广、内容最深刻的社会变革，如何解决农民工的迁徙、户籍、待遇，已成为亟待解决的重大社会问题。】
十届全国政协副主席、中国工程院原院长徐匡迪：
农民工市民化是当今中国城市化进程的首要问题，农民工有加工制造业的农民工、基本建设行业的农民工、社会服务业的农民工等不同类型，他们有着不同的利益诉求，因此，不能以“一刀切”的思路解决问题，要尊重农民工群体走向分化的事实和趋势，研究不同类型农民工市民化的政策，让农民工逐步适应城市、融入城市。同时，城市也要接纳农民工，创造政策环境，促进农民工的城市融合。
中国社科院经济研究所所长裴长洪：
农民工市民化问题本质上是两个问题。第一，它反映了现阶段中国所有城镇里服务业产品有效供给的不足，根子在服务业领域的体制改革还没有顺利地推进。第二是中国城镇化的空间布局模式问题。怎么解决这种有效供给不足呢，一条道路是完全按照国家财政包下来的道路，全部由财政去解决，教育、医疗等都由财政去解决，如果完全依靠财政解决，财政负担不起。还有一条道路就是市场化的道路。都是市场化，那可能也有点问题。因此要区分哪些是私人品，哪些是公共品，哪些产品既有私人品的性质和元素，又有公共品的性质和元素，是需要研究的。我们的讨论应当深入到服务业领域的体制改革，增加服务业产品的有效供给。
求是《小康》杂志社社长、总编辑舒富民：
城市化的建设越来越快，但普遍存在“重硬件建设，轻公共服务；重形象工程，轻基础设施；重产业布局，轻人文历史；重大干快上，轻社会保障”的问题。城市化过程中出现了公共服务非均等化、城市发展非市场化、社会保障差别化等不符合民生、不符合城市化发展规律的现象，已经影响到城市化的品质和城市化的可持续发展，甚至影响到社会的稳定。城市化是衡量小康社会的重要指标，应该化解目前存在的限制户口迁移、限制购房、限制承包土地和住宅交易等不利于城市化的政策，这需要政府从制度层面上加以解决。
户籍改革绝不能单一化
【通过户籍制度推动城市化的做法和主张历来都备受推崇，但现在我们已经发现，户籍制度并不是城市化的根本问题，仅仅依靠单一的户籍制度改革，并不能完全解决农民工市民化遇到的问题。】
中央党校中共党史教研部教授王海光：
农民工融入城市并不是简单的户口转换或身份改变，还涉及城市的就业、住房、社保、公共服务以及农村的土地制度等方面，涉及农民工自身的综合素质和技能水平。改革开放之后户籍制度处于松动的状态，但是这种松动不是城乡的，而是多重的面向城市之间、城乡和城市之间、农村的不同地域之间、全国的地域之间，显示了户籍的多元性。在进行户籍改革时，我们应加强户籍立法建设，规范户口管理，继续弱化和剥离附着在户籍上的附加利益，逐步使户籍管理恢复到本来的民事登记功能，并建立由户口登记、身份证管理等制度构成的人口管理系统，实现人口由静态管理向动态管理的转变。
复旦大学经济学院教授陈钊：
由于现行户籍制度的制约，大量的城市外来劳动力无法享受到与城市户籍人口同等的公共服务，这就大大挫伤了劳动力流动的积极性，其趋势也越来越明显。每个大城市在解决待遇问题上都压力很大，是因为我们与户籍相挂钩的福利在区域之间的分布差异太大。户籍制度改革必须实行与土地制度联动改革，打破用地指标不能跨区域流转的限制。我们应该使建设用地指标跨地区再配置，特别是当大量农民进城就业后，他们的宅基地指标所对应的非农业用地的使用权能跟着他们走。这不仅可以缓解沿海地区土地价格上涨的趋势，也可以吸收大量的农民进城，缓解民工荒。同时，对农民而言，收入提高，并且土地指标可以用来为他们在城市里获得社会保障和公共服务。
浙江省余姚市农办副主任陈清波：
要突破耕地转建设用地不得跨省域占补平衡的限制。农民工外迁户口可以附带用地复垦指标，让那些已经在外地城镇实现就业的农民，再就业地政府允诺有条件地为其建造“农民工经济适用房”的前提下，推出其原有在农村的宅基地使用权、土地承包权，将户籍连同复垦指标迁往就业地城镇，迁入地政府负责为转移复垦指标的家庭提供多项社会保障性补贴。
让农民工真正融入城市
【城市化涉及经济、政治、文化、社会多个领域，涉及中央与地方、城市与农村的配套改革，是一个庞大的系统工程，这一系统工程不但需要国家层面进行顶层设计、制度安排，也要鼓励地方政府积极探索、积累经验。】
浙江大学社会学系副教授、博士刘志军：
应该坚持底线公平理念，实行农民工分类分层保障，要取消“低保”的户籍限制，实行属地管理，将农民工纳入最低生活保障制度，在将农民工纳入最低生活保障之前，政府可以考虑建设公共劳动形式的流动人口“最低生存保障机制”，让那些遭遇失业困扰的农民工在自愿的前提下实现过渡性就业。
云南大学发展研究院副研究员、博士张国胜：
农民工市民化的实质是福利待遇的市民化，即均等化享受城市的基本公共服务。推进农民工市民化要么是逐步取消城市居民享有而农民工不能享受的各种福利待遇，要么是逐步给予农民工未能享受而城市居民正在享受的各种福利待遇。农民工市民化只能采取后者的推进方案，这就意味着政府必须承担更大的财政支出压力与提供更多的公共服务。我测算了农民工市民化的成本：东部沿海地区第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为10万元与9万元，内陆地区的第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为6万元与5万元。农民工无力负担全部的市民化成本，因此需要有其他社会主体参与分摊农民工市民化成本。可以通过户籍制度、就业制度、社会保障制度和城乡土地制度的改革推动农民工市民化，同时在农民工市民化的过程中通过户籍制度、就业制度、社会保障制度和城乡土地制度等的改革筹措市民化所需的资金，并通过农民工所在地政府、中央政府、农民工所在企业与农民工共同分担社会成本来进一步完善相应的制度改革，最终实现农民工市民化。
浙江大学城市学院助教佀传振：
从农村退出环节来看，应该建立健全农村土地承包经营权流转机制与土地征用机制，深入探索“土地换保障”方案设计，彻底解决农民工市民化的后顾之忧；从城市进入环节来看，应该继续深化城乡二元结构改革，着力破解和创新户籍管理、就业、社会保障、教育、住房等制度，推动农民工从农村向城市的合理流动；从城市融入环节来看，以农民工职业技能培训、传统小农意识转变、新生社会资本积累为突破口，不断提升农民工城市融入能力和综合文化素质，推动农民工最终完全融入现代城市。
《小康》杂志社社长、总编辑舒富民在“首届城市学高层论坛”上发表演讲。
图1：首届城市学高层论坛现场
图2：《小康》杂志社社长、总编辑舒富民（中）与浙江省委常委、杭州市委书记黄坤明（左），国家文物局局长、杭州城市学研究理事会顾问单霁翔交谈。
图3：《小康》杂志社社长、总编辑舒富民（左）与杭州市人大常委会主任、杭州城市学研究理事会理事长王国平交流。
图4：国务院发展研究中心原主任王梦奎（左）与杭州市人大常委会主任、杭州城市学研究理事会理事长王国平为《城市学研究》首发揭幕。
图5：国家文物局局长、杭州城市学研究理事会顾问单霁翔与新华社浙江分社社长郭献文开通“中国城市网”。
图6：在首届城市学研究优秀成果征集评选活动颁奖仪式上，浙江省委常委、杭州市委书记黄坤明（右）和十届全国政协副主席、中国工程院原院长徐匡迪（中）为金奖获得者钱文荣颁奖。
图7：参加首届城市学高层论坛的外国专家。
文|《小康》记者 孙晓青 杭州报道 摄影|薛涛
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