广东外来工新政
- 来源:瞭望东方周刊
- 关键字:外来工,圆梦计划,人大
- 发布时间:2012-01-17 11:27
“圆梦计划”是由共青团广东省委联合广东省教育厅等单位共同实施的项目，资助在粤务工青年参加以网络远程教育为主的高等学历教育。这是广东省近期推出的关于外来务工者的众多新政之一。
在最近的人大代表选举中，广东省产生了超过70名外来务工人员代表，由此改变了中山市等地人大代表无外来工的历史。几乎与此同时，该省延续了从优秀外来工中选拔基层公务员和事业单位职员的做法，并进一步打破学历、户籍限制，将学历标准降低到中专。
惠及面更大的措施也在推行，最引人注目的是“积分入户”政策。2011年前10个月，广东已有10.36万名农民工通过“积分入户”城镇。
除此之外，万名外来工参加的“外来工广东文化景观游”、农民工博物馆建设等活动，都很吸引媒体眼球。
广东省外来人口政策制定的主要参与者，省社科院劳动人口研究所原所长郑梓桢告诉《瞭望东方周刊》：“广东省很多外来工政策都是几年前就有了，由于大墩村事件等因素，最近政策比较密集，推广力度也在加大。”
通道制度有没有变形
4年前，马晓凤和另外5名外来工一道，成为广东省历史上首批外来工人大代表。
6名先行者被赋予厚望。“当选后媒体都来找我，当时我有点懵。我还收到很多来信，工友们也都来找我。”马晓凤告诉《瞭望东方周刊》。
2011年，外来工人大代表再次成为舆论关注对象。超过70名外来务工人员在广东省各地当选人大代表，值得注意的是，广州市的3名人大代表中，有两名产生在曾经爆发涉外来工群体性事件的新塘镇。
2011年6月，增城市新塘镇大墩村，一名治保会工作人员劝阻外来工孕妇占道经营时，双方发生肢体冲突，进而引发了大规模聚众滋事事件。
事后，时任广州市长万庆良说：“新塘事件反映了广州在大量流动人口聚居区如何加强社会管理还存在薄弱环节，服务还不够完善，这对我们敲响了警钟。”广州市委市政府的主要负责人也多次表示要为外来工参政议政创造条件和渠道，让“新广州人真正融入广州”。
选举外来工为人大代表用意明确。9月21日的中共广东省委机关报《南方日报》就此刊发评论：这是广东畅通外来工表达渠道，从制度上打通外来工融入广东的举措之一。马晓凤说：“外来工当人大代表非常不容易，这是进步的体现。”
参政议政的制度通道并不仅局限于人大。2011年7月，广东省委十届九次全会上，广东省人力资源和社会保障厅厅长欧真志说，要从优秀农民工中吸收人才，参与社会管理。比如开展专项考试，让他们到基层机关、事业单位工作，包括街道、社区等，这就增加了他们的参与权和归属感，也可以加强社会管理。
当月，广东省发出《公告》，从优秀工人、农民中选拔250名基层公务员和事业单位职员，其中120个名额分配给外来务工者。这一数字，比2010年首次尝试选拔的50名增加了一倍多。
120人中，包括机关公务员60名（30名为县级人力资源社会保障、公安等部门公务员，30名为镇街公务员）、事业单位职员60名（主要是与服务管理外来工密切相关的岗位）。
同样身为广东省首批农民工人大代表的张志亚，如今已经是深圳市坪山区家德工业园区经理、党支部书记。他告诉《瞭望东方周刊》：“上任以来，我一直和外来人口打交道，为大家提供服务更方便。”
尽管对这些措施不乏赞誉，但仍然有人对上述新政表示质疑。
中山大学政治与公共事务管理学院教授陈天祥告诉《瞭望东方周刊》：“这些政策都是象征性的。”持陈天祥的观点的并非少数。制度通道打开的窗口过小，是持异议者的共同观点。
2010年，广东省开始决定从珠三角的优秀外来务工人员中公开考录基层公务员时，报名者寥寥。当时，有外来工认为报名条件门槛过高。尽管2011年门槛降低，但结果似乎也不理想。
据广东省组织部门介绍，广东2010年首批招录的外来工公务员来自国内11个省区市，大学以上学历的占88%，平均28.3岁。“制度执行过程中实际上是变形的，说是从工人中招收，一看简历全都是大学生，没有读过大学的很难考进去。”陈天祥说。
能入户者仍是极少数
相比极少数人受惠的参政议政通道，惠及面更广泛的“积分入户”制度更加受到人们的关注。
2008年，当选人大代表不久的马晓凤提出了“吸引优秀外来农民工入户城市户籍”的提案。她认为这是她最重要的提案之一，“当时各地也有相关政策，但全省没有统一，有的地方入户条件放得比较宽，但像广州这样的地方就比较难。”
马晓凤做过一些调研走访，并常和工友聊天，了解外来工的需求。其他几名代表的提案也反映了这种需求的普遍性。“我们几个农民工代表也经常联系交流，我们的提案很多是重合的，其中一个就是关于入户籍的。”马晓凤说。
“很多人在广州工作了很多年，有了房子和固定工作，很想在广州安定下来但入户无门。还有很多人，因为户口问题，子女只能在老家留守。”马晓凤说，“放开户籍地入口才是真正对外来工敞开怀抱。”
两年后，广东省统一政策正式出台。2010年6月7日，省政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》，对外来农民工在学历、技能、参加社保情况、居住年限、社会贡献等方面进行量化评分，满足积分要求后，可申请在城镇落户。
虽然有了政策，但对于庞大的外来工群体来说，够上积分能入户者仍是极少数。广东对于积分落户遵循“总量控制”的原则。2010年，全省农民工入户指标为10万人。根据2010年进行的第六次全国人口普查数据，广东省常住人口超过1.04亿人。这其中，户口登记地在其他县（市、区）且离开户口登记地半年以上的人口为3128万人，占常住人口的30.00%，其中外省人口接近2150万。
“个人素质”很重要
郑梓桢是广东省“积分入户”制度的主要设计者。考虑到广东省的人口承载能力、财政支付能力等诸多因素，他说：“政策制定时就没有考虑让所有人进来。”
关于广东省和珠三角的人口承载能力已有诸多讨论。尽管尚无定论，但取得较大共识的是，要将外来人口和本地人口的社会保障等待遇全部拉平，富裕如广东省，当下也无能为力。
这从两组数据一望可知。
2011年7月公布的数据显示，广州登记流动人口数量为726万，基本相当于户籍人口。截至2010年11月1日零时，东莞市常住人口为822万人，其中，至少630万以上的人口为非东莞户籍人口。尽管经历金融危机的冲击，大量外来人口外流，但是外来人口的比例仍然高达将近77%。根据2011年10月底的数据，深圳登记在册的非户籍人口达到了1280万人，这一数据占到全市总人口的85%。
另一个参考指标来自国务院参事、全国人大教科文卫委员会委员马力，他曾测算过，若要完全拉平城市居民和农民间的待遇差距，政府每年的一次性投入需达到人均33万元。
本地人口和外地人口的严重倒挂，使得“积分入户”显得成效不彰。例如，深圳市在2010年获得了4600个指标，显然不够解渴。但是，面对数倍于本地户籍人口的常住人口，要短期实现所有待遇一致也不现实。
郑梓桢说：“积分入户”主要是做政策引导。广东省只是出一个指导政策，具体的由各市来做。广东省拿这个考核21个市，看他们有没有执行，执行得怎样。农村人口进城是大势所趋，我们要做的首先要提高思想觉悟，只要有可能，接下来会加大力度。
导向作用还体现在对外来工的选择：尤为明显的是，在个人素质、社保情况、社会贡献等众多指标中，个人素质在“积分入户”的整个指标体系中占有较高比重，体现了这一政策向高学历、高技能人才倾斜的导向。
在广东经济转型升级的大背景下，这一举动自然而然地被认为是广东争夺人才，改善劳动力结构的有效之道。
反对者亦有。一位当地研究者告诉《瞭望东方周刊》，广东不应该主要通过吸引外来人口来解决转型升级的问题。“这个说法比较动听”，但是，广东自己有9000万人口，有足够的智力资源，没有理由舍近求远。“所以，外来人才进入的通道，象征意义大于实际意义。”
各个层面的平等化
“积分入户”政策无力全面普及，广东省几乎在同期推出了力求涵盖所有外来人口的措施。2009年年底推出的《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》（以下简称《规划纲要》）在不少方面可谓领全国之先。
郑梓桢是《规划纲要》第一稿的主持者。与“积分入户”政策的制定不同，“‘积分入户’是我们先做，然后省委省政府吸取我们的意见，《规划纲要》则是省里提出让我们做的。”
在《规划纲要》中，广东省确定推进基本公共服务均等化的首要原则是“公平优先，兼顾效率”。
在推进基本公共服务均等化的保障机制方面，《规划纲要》在“调整完善财政体制”之后，提出“实施人口迁移”，“通过实施人口迁移，将流动人口纳入基本公共服务均等化范围”。
《规划纲要》将基本公共服务的内涵总结为基础服务类和基础保障类两方面，分别涵盖公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通和生活保障（含养老保险、最低生活保障、五保）、住房保障、就业保障、医疗保障各四项内容。
郑梓桢说：“这八个方面，有六方面是完全平等的。养老保障，就业保障，外来工都可以买，公务员外来人员也可以考。做得不够的是住房保障和公共教育，现在可以随意租赁，但公租房廉价房没有做到平等；公共教育正越来越平等，但还有差别。差别在哪儿？不能保证进公立学校。”
尽管蓝图已出，但针对外来工的基本公共服务在不同人群间的评价依然参差不一。
来自湖南的王淮（化名）是一名出租车司机。年过不惑的他已独自一人在东莞工作了7年多。开了好几年车，他的五险一金从没买过，“公司不给上”。不过他还是自己买了“意外伤害险”。他告诉《瞭望东方周刊》：“有的企业给上保险，也和本地人差距很大。本地人交一千多，外地人就一两百。”
相比私营企业，国有企业的保障情况更好。马晓凤说：“我们同工同酬，医保、社保都有。”但差别也存在，而且“也是逐步完善的，社保本来都有，医保后来有，这两年开始交公积金。”
广东省社会科学院竞争力研究中心主任丁力告诉《瞭望东方周刊》：“广东从积极的角度给外来人口通道，这种举措反映了广东政府的诚意和善意，但是中央的游戏规则变动之前，广东无能力埋大单。”
“中央要给明确说法，谁为跨省域的流动人口的福利埋单？迁出地政府要不要承担责任？”丁力说。
陈天祥说：“外来工不仅仅是广东问题，这是城乡二元的结构的问题，不是短期内能够解决的。”
需要统筹的财政账
对于存在的差距，目前较大的共识是，基本公共服务要保障的是“底线均等”。
正如《规划纲要》中写的：均等化并不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是“底线均等”。
但对于“底线均等”的量化目标，尚未有人提出量化结果。
和广东省相似，马力也曾退而求其次，测算了另一个数据：如果仅仅向农民提供教育、医疗、养老和市政设施四项基本的公共服务，则平均每人每年需增加投入3000元。这一数据，也可作为外来工群体的参考。
2010年，广东省全省人均基本公共服务支出为1232元，经济发达的珠三角地区，人均基本公共服务支出也不过1321元。
广东省近年来在民生方面的支出一直有可观增长。从2007年到2010年全省的基本公共服务支出依次是723.8亿元、941亿元、1075亿元和1287亿元，每年都超过当年的GDP增长幅度。
截至2010年，广东省已经连续20年财政收入总量居全国之首。不过，财政实力雄厚的广东，也有一本难念的经。
作为改革前沿，践行“让一部分人先富起来”的同时，广东省的发展失衡也极为严重。据2005年的一项数据，广东全省68个县（市），面积占全省总量的83.8%，人口占全省总数的63.2%，但财政收入仅占6.5%。
除了要面对数千万外来人口愈发强烈的需求之外，广东同样要面对本省东西两翼、粤北山区等经济发展较为落后地区的发展难题，这些在广东省财政支出序列中自然处于重要地位。
在2011年年初的广东省十一届人大四次会议上，广东省设定了2011年的新目标，广东省级财政支出中有42.44%将用于均衡区域基本公共服务水平、帮助市县增强发展后劲；有35.27%将用于改善民生、提供基本公共服务，两项合计占总支出的77.71%。
具体到各地市，又面临着另外的难题。
目前外来工最为关心的问题之一是子女入学教育。但教育问题，尤其是义务教育问题，正是地方政府事权与财权不相匹配的主要表现所在。基层政府肩负着主要的办学任务，但其财政收入无法提供足够的支持，这已是老生常谈。
2010年，广州下发文件：以后凡在广州居住半年以上，有固定住址、固定工作和收入来源的来穗务工就业农民工，可为其6至15周岁的同住子女申请接受义务教育。2011年，广州市财政安排专项资金5000万元，用于推进来穗务工就业人员随迁子女接受义务教育工作。
然而另一个值得注意的事实是，目前即便在省会广州，所有义务教育阶段非广州户籍学生51.09万人中，在公办学校就读的人数也不到一半，为20.51万人。在僧多粥少的局面下，“积分入户”政策的导向作用再次发挥：优秀外来工子女更可享受本市户籍学生义务教育免学杂费和课本费的政策。
新生代新政策
马晓凤的孩子还不到3岁，尚没有上学的烦恼。而且，她已经基本满足了“积分入户”的条件，这将成为她给孩子最好的礼物。这位十多年前高中毕业后就来到广东打工的东北妹子，已经打算把自己的未来寄托在这个城市。
王淮却做出了完全不同的选择。“2008年金融危机以后，生意差了很多。不过总的来说，在这儿赚钱的机会还是比在老家多，”王淮说，随即他话锋一转，“但我没打算在东莞落户，我在老家有地有房，这儿房子一万多一平米，谁买得起？”
2011年6月份举行的加强和创新流动人口服务管理暨全国“一盘棋”机制建设会议提供的最新监测数据显示，67.8%的流动人口希望落户于大城市。这一数据的背景是新生代流动人口正成为这一群体的多数，其中“80后”就达到42.8%。新生代流动人口思想活跃、精力充沛、社会影响力较上一代加大，他们提高收入、融入城市的愿望也更为迫切。
新生代农民工不仅仅是一个新名词，这一群体体现出的新特性正使其成为转型中国的一股重要力量。本刊记者从权威渠道获悉，中央有关部门十分重视对此群体的研究。
郑梓桢说：“改革开放之初，农民工过来只想赚钱，劳保住房都没有要求，更不要说当人大代表。发展到现在，不光是子女读书、入户问题，更高的要求还在后面。”
张志亚说：“我跟基层打交道多，新生代劳务工和上一代不一样，他们文化水平高一些，不光追求工资，还有更多追求，他们想融入城市，还想要向上流动的空间。”
针对新生代农民工展现出的新特性，广东省亦在做探索。2011年8、9月，共青团广东省委、广东省人力资源和社会保障厅等共同举办的广东首届新生代农民工“玫瑰节”，试图解决农民工婚恋问题。除此之外，广东省还发起了青年产业工人作家协会、青工手机学堂、青工学习成才服务站等项目。
“圆梦办”的理想
“圆梦计划”也是最新产物之一。这一计划最初缘起于深圳富士康事件，“圆梦计划”联席会议办公室相关负责人告诉《瞭望东方周刊》，那之后，团广东省委开始反思并“深入了解他们最迫切、最核心、最基本、最普遍的诉求”。
为此，2010年10月，共青团广东省委主要负责人率10多名团干部赴东莞长安镇工业园区，用5个工作日的时间与青年农民工在流水线工作、在饭堂用餐、在操场活动。同时，他们与北京大学战略研究所团队开展专题调研。经过反复论证，团广东省委推出了“圆梦100——新生代农民工骨干培养发展计划”。
这项网络远程教育计划有着和一般网络教育明显不同的特点。其最大区别在于，“圆梦计划”增设了党团知识模块，“目的在于帮助农民工学员了解党、拥护党、热爱党，并影响带动身边的工友们永远跟党走，培养一批党团组织在基层一线的工作骨干”。
新生代农民工正处在世界观、人生观和价值观形成的关键时期，为此，“圆梦100”班还将配备1位“人生导师”，主要由社会各界青年精英代表担任，“主要职责为引导学员坚定理想信念，树立正确的世界观、人生观、价值观”。
2011年上半年，“圆梦计划”在北大开办春季班，招生100人。到年底，招生规模迅速扩大至1万人。为此，广东省通过财政资金、社会捐助、合作院校减免学费等方法为农民工学生减免了绝大部分费用，目前总投入超过1亿元。
在12月12日的入学典礼上，教育部副部长鲁昕透露，下一步教育部将组织更多的高校参加实施“圆梦计划”，为更多的新生代产业工人圆大学梦。
作为先行者的广东省，对于“圆梦计划”也赋予了诸多希望。省“圆梦办”负责人表示，希望此项计划能够助推广东经济转型，同时希望计划成为推动新生代农民工群体“自我管理、自我服务”的骨干培养工程，以及“党在新生代农民工群体中基本可依靠力量的培养工程”。
《瞭望东方周刊》记者芦垚|广州、东莞报道
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