中国从国际援助项目毕业已成必然

　　——专访卫生部国际合作司司长、中国“全球基金”项目国家协调委员会主席任明辉

　　一直不为中国公众所熟知的“全球基金”，自2011年下半年开始引起舆论关注。几经反复，目前已确定，“全球基金”将在短期内陆续退出中国。

　　中国的受援与援外，近年来国内外有些争议。《瞭望东方周刊》专访了卫生部国际合作司司长任明辉。拥有十余年国际司工作经历的任明辉，同时担任中国“全球基金”项目国家协调委员会主席等多个国际卫生合作项目中方负责人的职务。

　　在他看来，在受援必然减少的同时，必须重新审视援外问题。具体到卫生领域，应该尽快研究制定中国人的全球卫生战略，重新规划援外卫生资金。

　　1000多家国内NGO获得“全球基金”

　　《瞭望东方周刊》：2011年5月，“全球基金”宣布冻结对华援助，其后又解冻。这是怎样一个过程？

　　任明辉：大约在2009年，“全球基金”对一些非洲国家的项目执行情况进行了审计，发现很多问题。比如“全球基金”采购的药品被卖到黑市，经费被政府挪用。按照规定，这种报告都要在“全球基金”的网站上公开，这引起捐款方的极大不安。“全球基金”因此压力很大，制定了很多细致、严格的规章制度。这样一来，过去的规章制度许可的，现在就不可行了。比如要求“全球基金”采购的汽车要有每日行车记录，但之前没有如此细的记录要求。而不这样就被判定违规。与此同时，“全球基金”收到一些投诉，认为中国存在经费使用不当的情况。比如经费被滥用或一些官员注册虚假的非政府组织，申请“全球基金”。

　　卫生部对这些投诉非常重视，组织了16个督察组下去检查，一直到县里。陈竺部长也率队下去了。通过督察，我们确实发现一些问题，但没有投诉那么严重。很多事情其实是受到“全球基金”新的财务标准的影响所致。

　　《瞭望东方周刊》：一些报道说，主要是因为没有按照“全球基金”的要求，为非政府机构提供足够的拨款？

　　任明辉：根据“全球基金”的要求，资金使用时要有一定比例由“公民社会组织”这种非政府组织承担。对于中国的艾滋病项目这个比例开始是20%，随后几年将有所增加。“全球基金”向我们提出关于比例问题的时候，大约是2010年，当时各省正在陆续组织招标。由于从招标到资金拨付有个过程，在账面上看，一些非政府组织还没有拿到钱。实际上，到2010年底国内已有1000多家非政府组织中标获得了经费支持，少的几千元，多的十几万元，应该说大大地促进了以社区为基础的非政府组织的参与。

　　另外，中国全球基金项目中央执行机构同“全球基金”在“公民社会组织”的定义方面的确存在一些分歧，而这又涉及全球基金项目对公民社会组织的项目拨款数额和比例。

　　中国社会有着自身特点。我们有协会、学会、人民团体、社会组织等，它们通过各自渠道在我国的疾病防控工作中发挥着社会动员的独特积极作用。在“全球基金”的定义中，它们被称为“官办非政府组织”。而近年来，随着改革开放的深入，我国也出现了新的以社区为基础的非政府组织。“全球基金”认为，公民社会组织不包含“官办非政府组织”。这样，到2010年第四季度，“全球基金”秘书处以中国艾滋病项目经费支持公民社会组织的比例不足为由，曾中断艾滋病项目拨款。2011年夏天，它再次提出中国公民社会参与不足的问题以及财务管理上的一些弱点，并冻结了全部3个在华项目的经费。经过中方密切沟通，双方达成了共识，在2011年8月底这些项目解冻，并且已经开始拨付新的资金。

　　NGO应先加强自身能力

　　《瞭望东方周刊》：非政府机构到底有多大机会从这些项目中获得资助？

　　任明辉：在第六轮艾滋病项目时，我们就曾提出，由一个非政府组织中国性病艾滋病协会来承担“全球基金”项目。但“全球基金”来做了财务评估，认为这个机构没有能力管这么多钱。所以它当时建议我们还是指定政府机构去执行。像中国性病艾滋病防治协会这种组织，它所谓的“政府背景”，就是其业务由卫生部主管，一些会长或秘书长曾在卫生部门任过职。但它确实不从政府拿一分钱，人员上也不参照公务员管理。它在我们国家的基层艾滋病防控上起了很大作用。

　　这样一个机构，应该说它的管理还是比较严格有序的。但是“全球基金”仍然觉得管理不行，建议项目回到政府机构，所以最近几年艾滋病项目一直都是由中国疾控中心管理。

　　非政府组织自身的管理能力是接受资助的关键。如果你都不能通过评估，是不可能从“全球基金”那里获得资金的。但大家都希望得到资金，所以很多人就向“全球基金”做了一些反映。

　　我们还是希望，非政府组织能够首先加强自身管理。比如艾滋病问题上，我们希望这些非政府组织能够接触到政府无法达到的高危、边缘人群。从全球范围讲，非政府组织对防控艾滋病的最大作用就在这里。但很多非政府组织想得到拨款，自己却接触不到相应的人群。比如他们不认识性工作者、男性同性恋，不能把安全套和防控知识等发给受助者。大家都热衷于在网上发言，缺少踏踏实实做一线的。

　　因为一些不太负责任的投诉，“全球基金”冻结了援助，最直接受影响的不是政府和政府组织，而是这些非政府组织。即使恢复拨款，很多非政府组织都已经散了。

　　但是，后来“全球基金”决定取消新一轮项目拨款，冻结、削减对华援助，包括在全球范围内采取更严格的审查制度，主要还是因为它面临着巨大的资金压力。

　　捐助方找到了机会

　　《瞭望东方周刊》：“全球基金”财务上的危机有多严重？

　　任明辉：去年年底“全球基金”理事会宣布全球基金账面至少亏损16亿美元。这一方面确实跟国际金融危机有关，另外就是一些国家政府换届，兴趣点转移。很少有政治家愿意延续前任的遗产，上台以后要有自己的新东西。

　　比如美国总统奥巴马当选后，尽管也支持“全球基金”，但他提出新的倡议，希望重视妇女和儿童健康。“全球基金”只好跟着说重视患有三大疾病的妇女和儿童问题。而一些非政府组织非常担心，这最终会导致资金流向的转移，削弱对三大疾病的防控。

　　在国际金融危机的背景下，各国压力都很大，于是利用更为严格的制度为自己争取“喘口气”的时间。比如资金执行如果出现问题，那么捐助即使不会减少，也会暂缓。这些钱可以用来先解决自身的问题。比如，有分析认为，西方国家对“全球基金”的捐款，远远不足于其在中东地区战争投入。

　　坦率地讲，对于发展中国家而言，问题不可避免。比如在非洲国家，如果它的治理能力真的达到这样严格的标准，恐怕对三大疾病的防控能力也不会如此不足。

　　“全球基金”的财务危机，已经导致秘书处执行主任离职。但这不是一个组织的问题。比如世界卫生组织，它的经费由两块构成，20%来自联合国会费，这会费拖欠严重；另外80%来自自愿捐助，现在也明显减少。所以，现在世卫组织也在积极筹备改革，解决财务问题。

　　应该说，来自西方世界的捐助减少，使全球的疾病防控和健康问题都面临很大威胁。

　　就中国而言，资金困难是全球基金削减对华项目资金的主要原因之一。同时我们应该看到，这里也反映出中国参与国际卫生援助形势的变化。

　　《瞭望东方周刊》：这对中国的影响有多大？

　　任明辉：“全球基金”每年至少征集和批准一轮项目。按照“全球基金”的一般程序，一般一个项目为5年，前3年为第一期，后2年为第二期。去年年底“全球基金”决定取消每年新一轮项目发布，还决定对20国集团中疾病负担未达到“极端严重”的国家，都没有资格申请当前项目的二期经费。在此情况下，中国现有二期项目全部取消，涉及金额约6.8亿美元。按照原有计划和政策，从2012年到2016年，中国本来还可以拿到6亿多美元的资金。

　　2011年12月的“国际艾滋病日”，温家宝总理到中国疾控中心考察工作。当时就有国内非政府组织的代表提出这个问题，说因为“全球基金”取消新一轮项目发布，没有钱了。总理当时就讲，要由中央财政把这部分钱承担起来。卫生部也上报了相关材料，中央领导批示由财政部研究解决。

　　从操作层面上讲，药费这块国家来弥补是没问题的，但可能有些经费存在问题。现在按照我国的政策，国家财政的钱主要用于补助需方，如买药；加强能力建设，如买设备；用于开展工作的经费相对较少，一般不能用于人工和办公运转等。现在要由财政弥补非政府组织所必须的工作经费，还需要进一步与财政沟通和协商。财政部就提出，虽然可以支持非政府组织经费，但是要明确管理机制。

　　还有一个非常重要的问题：在我们国家国际化日益明显的今天，做好国内的疾病防控工作并不能完全解决问题。比如我们从“全球基金”申请到的有关疟疾的经费，70%多都放在了中缅边境。因为中国自己这个疾病已经有效控制，现有的都在云南边境。我们还专门找了一个在英国注册的非政府组织在缅甸北部做这些项目。我们仅仅在家门口是守不住疫情的传入的，必须把防线再前伸一步。现在，云南在搞西南大通道、桥头堡建设，对我们来讲，就是担心跨境传染病传播，包括未来人员交流增多以后的防控问题。

　　再比如脊髓灰质炎，我们已经消灭十多年了。但2011年周边国家的输入性病例，又让我们在国内一些地区进行了三轮强化免疫，目前仍在进行，而且计划派出专家协助相关国家消除脊髓灰质炎。周边国家不消除疟疾，我们就不可能消除疟疾。周边国家不消除脊髓灰质炎，我们也不能指望彻底消灭脊髓灰质炎。

　　从周边国家看，东南亚以及中亚国家的传染病输入风险很大。另外在非洲，随着我们国家去那里的企业越来越多，如果那里的疾控体系崩溃，会给我们带来输入性疫情。像广东有一些非法移民，也存在疾病传播的危险。今年1月18日，中央召开了一个民主党派和无党派人士座谈会。陈竺部长专门提出了边境疾控和全球卫生问题。陈部长觉得，必须从国家战略层面考虑。

　　应制订中国的全球卫生战略

　　《瞭望东方周刊》：以中国现在的发展阶段，我们是应该继续受援，还是更积极主动去消除境外对我们的传染病威胁？

　　任明辉：让“中国毕业”的呼声实际上一直都有。“全球基金”有两个期望：第一个就是希望中国与俄罗斯一样，“提前毕业”。

　　俄罗斯在2009年宣布，不再从“全球基金”申请项目。据了解，当时俄罗斯和西方八国集团的关系比较紧张，希望通过这个进行改善。此外，俄罗斯对国内外非政府组织的政策，无法满足“全球基金”的要求。所以，它干脆提出来不作为“全球基金”的受援国。

　　这件事情给“全球基金”带来了一定的教训。经过这几年，“全球基金”认为，俄罗斯自己并没有弥补“全球基金”离开后带来的空白，有些情况恶化了。当时的退出对俄罗斯三大疾病防控来说是个巨大损失。因此在“全球基金”内部来说，既希望中国像俄罗斯那样，不再接受援助、甚至退还资金，第二又希望中国不要出现俄罗斯那样的后果。

　　在中国经济实力和综合国力迅速上升的背景下，“全球基金”削减对华援助具有一定必然性。除“全球基金”外，国际卫生发展援助机构整体对华的投入正在减少，而且从长远来看也会有继续保持减少的势头。中国从国际援助项目“毕业”，由国家财政更多地承担重大疾病防控任务，已成必然。

　　对于我们来讲，从2011年年初就开始研究制订方案：如果我们要提前“毕业”，什么时候合适、什么形式合适等等。“全球基金”对我国来说，不仅仅是经费的支持。有其他很多东西，比如防控技术、经验、理念等等，可以通过“全球基金”这个渠道得到。

　　《瞭望东方周刊》：目前国际援助对中国卫生疾控领域的影响有多大？对外援助的情况又是怎样的？

　　任明辉：到2012年底，中国所有卫生方面的双边援助项目都要结束了。目前，我们还在谈一个英国的项目。

　　过去最多时，卫生部一年从国际项目新申请的资金有五六亿美元。但到2011年，大约有400万美元，而且主要来自非政府组织和基金会等等，基本没有来自国外政府的。

　　中国的对外援助由卫生部、商务部两部分组成，另外就是一些企业自己的行为。比如在非洲，卫生部主要是派出医疗队，带去药品、医疗器械等等，每年大约是5亿多人民币。商务部的援助可能比较多。2011年中央召开了关于援外的专门会议，提出把更多的经费使用在卫生、教育、农业这些民生项目上，比如修建医院、公共卫生设施等等。

　　对于中国而言，现在是一个援外、受援交叉的阶段。但我们必须提出自己的全球卫生战略。因为我们发展到现在这个阶段，中国经济全球化，必须需要一个更有全球视野的卫生合作视角和布局。世界上任何一地的疫情都可能影响到我们。

　　这种全球卫生战略，和过去的对外援助是不同的概念。比如美国疾病控制与预防中心，在中国设有办事处，并聘用50多个人。这是因为它在中国有经济利益，必须保证在中国发生的任何疾病都是可控的，可以被监测，并及时获得相关的第一手信息。

　　5年前，卫生部与北京大学全球卫生研究中心等机构就开始全球卫生战略方面的研究。初步想法是，将卫生外交进一步提升到国家战略层面给予重视和支持。在一些区域性大国可以增设卫生参赞，负责卫生领域的国际合作。加大全球卫生人才培养，改善在国际组织的中国职员代表性。深入参与国际组织的理事机构和全球卫生治理结构改革。加强全球卫生研究，增强科研与政策的转化力度。

　　美国有专门的全球卫生战略，日本有，瑞士也有。这个战略明确，它在对外援助里面，必须有多少投入到卫生方面，直接或间接保证它自身的卫生安全。从这种角度讲，我们应该改变观念、重新审视我们对外援助的行为。

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