60年中国住房变迁
- 来源:小康
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- 发布时间:2009-11-16 10:46
文 本刊记者 张旭
“那时候我们一家八口住在三间房里，三间面积加在一起超不过30平米”，1949年，刘存5岁，家住北京龙须沟，老舍笔下那个旧貌换新颜的地方。在刘存的记忆里，少年和青年时代的睡梦中总有清脆的惊鸟铃声，因为他家所在的院子，原本是一座废弃的庙宇。
2009年，坐在北京天通苑三室一厅的家里，刘存说，“现在我家四口人住124平米，而且房是我自己的。我是穷人，也不懂政策，我管这个就叫变化。”
天寒白屋贫
5岁时的刘存并不知晓，在1949年的中国，居所惨淡其实远不止他一家。据统计，解放之初，上海有约五分之一的市民居住在实为草棚的“房子”里；广州近十万人只能在渔船上过夜；而在北京，破旧房屋则占到了全市房屋总量的三分之二。
“一穷二白”，毛泽东用这个话来形容整个中国。
在这样的情况下，如何使城镇居民都有房住就成了当时亟待解决的问题。新中国成立后，政府先后颁布了《公房公产统一管理的决定》和《中华人民共和国土地改革法》，明令将土地所有权收归国家，此后，在国家主导下的城市住宅建设便轰轰烈烈地开展起来。1952年，天津“工人新村”动工，一万二千多间宿舍成了工人的新家；同年，上海“曹阳新村”首期工程完工，两万余个工人家庭住进新房；而在第一个五年计划期间（1953－1957年），全国新建住宅面积共近9500万平方米，城镇居民的住房问题因此在一定程度上得到缓解。
然而，这还远远不够，于是私房又被纳入政策考虑的范畴。
在北京，齐永忠的父亲便是十五间平房的主人。“刚解放的时候，政府让我们把地契全部上交，但房契还归自己所有”，齐永忠回忆道。“到了五十年代后期，政府又让我们把房子交上去，由政府替我们出租，但是租金只给以前的30%。”
齐永忠所说的交房事件可以追溯到1956年，那年年初，中共中央转批中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》的文件公布。《意见》认为，当前城市房屋私人占有与社会主义建设之间的矛盾正变得日益尖锐。“对城市私人房屋通过采用国家经租、公私合营等方式，对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时期内给以固定的租金，来逐步地改变他们的所有制”，“在当前城市社会改造的高潮中，争取在一两年内完成这一任务，这是完全可以做到的。”
两年后的1958年，北京、上海等城市的大部分私房主果然顺应国家的号召，将富余住宅以低价租给了政府；而政府则通过这种对城市私房强行管制并加以利用的“经租”政策，在“建设资金紧缺”的情况下，又解决了一部分居民的住房问题。
不过，“建设资金紧缺”的说法也许难以经得起严格推敲。事实上，从“二五计划”开始，“先生产、后生活”，“先治坡、后置窝”的口号在当时不仅是生活态度，更是政治正确。
此后若干年，住房投资在基本建设投资中所占的比重一直远远低于1957年的水平，而自1962年起，中国城镇人口却开始进入一个高增长期，所以，“房屋紧缺”倒是一个从未改变的事实。
1966年，“文革”爆发，私房主们的“私”字头因此变得更加扎眼。“运动刚一开始我们就赶紧把房契也交了，然后我们就和房子没关系了”，齐永忠回忆道，“留着就是祸”。齐永忠一家用“积极”换来了踏实，而刘存则因齐永忠们的“积极”而获得了一次搬家的机会。“1969年我家已经十二口人了。房管所知道我家住房困难，有一天来人说给我找了一间房。结果我就带着父母和三个妹妹搬进了新家。”
刘存搬进的新院子就是一套被“积极交公”的私房，这次搬家的结果是，刘存一家六口住进了一间30平方米的又“大”又破的房子，每月交给房管所两块多钱的租金。刘存说他没想到，这一挤就又是将近四十年。
三十年的计划经济建设和十年的极左思潮使中国人在住房问题上形成了这样一些观念：住宅是绝不可以私人占有的东西；住房不是商品，只能靠政府建设和单位分配；分房是一种福利，是社会主义优越性的体现；与工业这样的“生产性建设”相比，住房建设几乎没有价值产出，所以只能算是“非生产性建设”，其重要性也理应排在工业建设之后。这些观念，其实也正是当时住房制度的理论依据。
统计数据显示，1978年中国城镇居民人均居住面积为3.6平方米，而这个数字在1949年是4.5。“这说明我们在建国后的前三十年实行的实物分配福利住房制度是失败的”，国务院住房制度改革领导小组办公室前主任陈学斌如此总结道。
摸着石头过河
人均3.6平方米的现实结果是，截至1978年，全国城镇居民中有近870万户缺房，占城镇居民总户数的47.5%。所有这些缺房户在当时只有一条路可走，那就是“等国家建房，靠组织分房，向单位要房”。
然而等国家建房又谈何容易。“那时候全国房租的均价是每平方米8分，如果老百姓在房子里养一只老母鸡，那么每月生的蛋就够交房租了。” 中国房地产业协会副会长顾云昌这样形容当时的低房租。指望每月每户的几个鸡蛋钱解决800多万人的住房问题，不知要等到何时。
“解决住房问题能不能路子宽些？”这是1978年9月，邓小平在中央召开的城市住宅建设会议上说过的话。1980年1月，人们听到了这句话在理论界的回音。在当月的《红旗》杂志上，苏星教授发表了题为《怎样使住宅问题解决得快些》的文章，并明确指出住宅属于个人消费品，住宅建设应该走商品化的道路。
“住房改革的讨论就是从讨论住房的商品属性开始的”，顾云昌回忆道，“结果大家认为，住房是商品，所以我们应该按照商品来对待。”
苏星文章发表不久后的4月2日，邓小平再次谈到了住房改革问题，他说，“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人考虑买房合算。”
于是，“售房”和“提租”便成为执行房改的两个具体办法。
1982年，国家开始在郑州、四平、沙市、常州四个城市进行售房试点，居民买房时，实行政府、企业和个人分别负担三分之一的政策。“当时的试点都是些中小城市，实在是因为卖房这件事太大，涉及许多重大理论问题和老百姓的承受能力问题，不敢在大城市搞”，陈学斌说。然而即便如此，售房还是遇到了不小的困难。
首先就是观念。“当时的住宅都属于国有资产，是上了财政账本的”，陈学斌说，“出售公房就是国有资产流失，这个帽子谁也受不了。”与政府部门相比，民众则不仅对“私”字心有余悸，而且，在那个很多人工作一生都未必分到房子的年代，必然存在存在分配不公，还容易将拥有新房与不正之风联系起来。陈学斌说，“当时东北一个城市卖房，虽然市民缺房，但是没人敢买，市里就动员一位刚刚退下去的市委书记带头买房，结果这位书记成了那个市第一个买房的人。但是他刚刚买完，群众的意见就来了，说这是领导干部近水楼台。市里听到后又赶紧动员这位书记退房，弄得这位书记很无奈。”
此外，很多人似乎并不认为有必要买房。“从单位分了公房之后，每月每平方米只交8分钱，屋里灯泡、水管坏了都由房管所来修理，大家认为这样挺好。”陈学斌说。
更严重的困难就是资金。尽管当时售房个人也需要承担三分之一的费用，但收回的资金毕竟远远无法抵付建房成本，因此显然也非长久之计；而若要求居民负担买房的全部费用，则无疑将在一个理论问题上直接遭到挑战，即现行体制下的工资构成中并不包含住房消费，因为在制度上，住房是作为福利由国家分配的。全款买房，钱从哪里来？
转机出现在1991年。这一年，上海借鉴新加坡的经验建立起住房公积金制度，职工买房总算是有了可以贷款的地方。
“但是，当时中国老百姓的观念还没有转变过来，没有钱买房就忍着，很少有人愿意贷款买房”，陈学斌说。面对这种情况，1993年就任房改办主任之后，陈学斌所做的第一件大事就是大力宣传住房制度改革。“改变人们的观念太难了。为了宣传房改，那些年我三天两头的去电视台。每天上午十点的专题片里有我，晚上七点的《新闻联播》有我，十点半的《经济半小时》里还有我。”一日三上镜的结果是使陈学斌变成了“电视明星”。“那时候我出去理发有人说见过我，去市场买菜有人围观，弄得我都不好意思。”
令陈学斌欣慰的是，那几年的努力有效地推动了房改进程。1994年7月，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》出台，“这次形成的是‘决定’，和以前房改的文件，所谓的‘意见’、‘通知’大不一样，‘决定’就不是可办不可办，就是一定要办的。”陈学斌说。
一定要办的事包括：在全国推行住房公积金制度、推进房租改革、出售公有住房，以及加快针对中低收入家庭的经济适用房建设等等。事实上，在《决定》颁布的当年，公积金制度已经开始在各地建立起来，提租也因公积金等补贴办法的确立而得以实施；1995年，国家颁布《国家安居工程实施方案》，中低收入家庭的住房问题在房改的议事日程上获得了更加靠前的位置。
1998年7月，国务院下达了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，即23号文。23号文要求逐步实行住房分配的货币化，建立多层次的住房供应体系，并加快住宅建设，促使其成为新的经济增长点。23号文的另一项重要内容是要求在当年下半年全面停止住房的实物分配，福利分房制度至此被判死刑。
“当时怕一下子停止老百姓反应不过来，所以1999年又为旧体制死缓一年”，顾云昌说。“那年还允许单位购房，但不能无偿分配给职工，至少也要以房改成本价出售。”
这一年的死缓引发了当年公房出售的热潮，而一些单位也在旧制度的弥留之际开始加速分房，当时，这两件事都被李娜家赶上了。“我家的房是我父亲单位分的，1999年我们花了3万多块钱买下了。我妈妈也工作二十多年了，可是单位没给她分过房，结果那年她就去单位要房子。”李娜说要房的方式无非是“哭天抹泪”，结果，李娜家搭着福利分房的末班车又获得了两间平房。
2000年，时任建设部部长的俞正声宣布，住房的福利分配制度已经在全国停止。
何时突兀见此屋
福利分房的停止使绝大多数人开始通过市场渠道解决住房问题，而在90年代最后两三年，鼓励人们购买住房、大力发展房地产市场也正是国家宏观调控的一项重要内容。
1997年亚洲金融危机爆发后，中国不得不尽快寻找新的经济增长点以抵御危机，方兴未艾的房地产业因之被寄予厚望，通过出售住宅尽快实现资金回笼便是这厚望的具体内容。正是在这样的背景下，23号文才有了“经济适用房只售不租的说法”，而在1999年，《关于开展个人消费信贷的指导意见》和《住房公积金管理条例》的先后颁布，也莫不蕴含着鼓励人们尽快购房的意味。
2000年，受到政策鼓励的李娜家，在北京最大的经济适用房社区天通苑购买了一套140平方米的三居室。
“经济适用房刚出的时候，很多低收入家庭其实还没想到买房。”原建设部总经济师兼住宅与房地产业司司、中国“业管”协会会长谢家瑾对当时的情况分析道。“所以才会有一些高收入家庭买经济适用房。在效率和公平的选择上，当时绝对考虑效率。朱镕基当时说：‘我最关心的是怎样更快地拉动经济，中国的经济发展需要住宅建设的拉动和住房消费的启动。只要能抵御住亚洲金融风波的侵入，保持中国经济的平稳增长，公平等其他的问题以后再作调整还来得及。’所以在效率和公平的选择上绝对优先考虑效率，事实证明了这一决策的正确”。
公平问题上的阵痛最终带来了两个回报：中国经济的平稳发展和中国房地产业的迅速崛起。当2003年《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，即18号文件，第一次将房地产确定为中国的支柱产业时，“买房”的意识在中国已深入人心。
接下来的几年是房价与购买欲共同茁壮成长的岁月。富起来的中国人对居住条件开始有了越来越高的要求。如今，廉租房、经济适用房、限价房等已经成为少数低收入家庭的保障；市场则任由高收入家庭纵横捭阖；只是一个庞大的中间阶层该向合处安置，仍在争论中备受期待。
福利房
1999年，国务院针对公务员人群专门下发了《在京中央和国家机关进一步深化住房制度改革实施方案》（国发10号文），提出“从1998年底起，在京中央机关和国家机关停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化”，并明确规定了职工购房补贴建筑面积的标准：公务员：科级以下，60平方米；正、副科级，70平方米；副处级，80平方米；正处级，90平方米；副司（局）级，105平方米；正司（局）级，120平方米
2007年国务院24号文件明确规定，各级国家机关一律不得搞单位集资合作建房；任何单位不得新征用或新购买土地搞集资合作建房；单位集资合作建房不得向非经济适用住房供应对象出售。
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