公积金：谁的“私房钱”？
- 来源:小康
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- 发布时间:2009-11-16 10:47
文 本刊记者 欧阳海燕 实习生 于靖园
“一个劳动者人生劳动财富的1/5到1/4是以住房公积金这一法定私房钱方式存储的。”
丛诚，37岁的上海国民住房和公积金研究中心副主任。在其最近出版的新书中将“公积金”称之为私房钱，理由是：“与养老医疗等社保公共账户管理方式不同，个人和单位缴交的住房公积金悉数进入个人账户，属于个人所有，专项用于住房，是我们每个人拥有的实实在在的私房钱。
公积金制度，这个已经在中国各个城市运行了十多年的制度，正在酝酿新的变化。
朱镕基：找不出办法不要散会
1987年朱镕基任上海市长，第二年地方两代会，有代表质询这位上任一年的市长：上海老百姓住房困难，全国有目共睹，可是为什么新建住房面积不但没有增加反在减少，比上年减少了一百万平方米！
朱镕基听后立即离开会场，召集相关部门负责人开会。大家说，因为没钱，资金缺口大概三个亿。朱说，那你们就在这里想办法，找出三个亿，找不出来不要散会！大家绞尽脑汁，后来有人想起来说，新加坡有一个中央公积金制度，可以集钱。朱说好，那明天就组团去新加坡考察。
新加坡的中央公积金制度创立于1955年，起初只是一个单纯的养老储蓄制度，后来逐渐发展成为一个综合性的，包括养老、住房、医疗以及教育、投资增值等多方面内容的制度，如1968年推出的”公共组屋计划“、1984年推出的”医疗储蓄计划“等。这项制度的基本内容是：强制性地规定雇主和雇员将收入的一部分上缴给中央公积金局，以建立中央公积金，来为每一个雇员提供全面的社会福利保障。
听完考察团的汇报，朱镕基决定借鉴这项制度，解决当时最为迫切的住房问题，在上海率先创建住房公积金制度。
这个故事是陈学斌几年以后听上海的老同志讲的。1993年他调任国务院房改办主任，成为中国住房公积金制度坚决的拥护者和有力推动者。在与朱镕基多年的工作接触中，陈学斌了解其性格，因此当他听到朱镕基在上海推动创立住房公积金制度的传奇之后，只是深深点头：“这符合他的性格和作风，他就是这样，雷厉风行。”
1991年，上海市人大通过《上海市住房制度改革实施方案》，确立建立住房公积金制度。要求所有机关企事业单位和职工都要建立住房公积金，职工和单位按职工工资的一定比例，按月缴存住房公积金，当时的比例分别为5％。规定职工和单位缴交的住房公积金，属于职工个人所有，全部计入职工个人住房公积金账户。
上海创立的住房公积金制度，习得于新加坡的中央公积金制度，但与之有较大不同。新加坡的公积金涵盖住房、养老、医疗等多个领域，上海只学习了住房一项。
“在住房部分，也与新加坡的公积金有很大差别。”复旦大学住房政策研究中心常务副主任陈杰说，“当时我们学的时候，并没有把个人贷款放在首位--1999年之后才转过去，而主要是集资，然后把钱投到住房建设上。新加坡不是这样的。新加坡的公积金主要用来买政府的债券，政府拿到这笔钱之后贷给他们的建屋发展局，建屋发展局去盖房子。这中间建屋发展局是有很多政府补贴的。当时我们就没学这点，我们没有政府补贴，就是让住房公积金自负盈亏。”
公积金制度其时的第一要务是建房。
1991年5至12月，上海公积金制度建立仅七个半月，全市就归集了住房公积金4亿多，第二年归集了7亿多，这些钱几乎全部投入职工住房建设中。与1992年上海新建住宅投资19亿多和住宅更新改造投资12亿多比较，住房公积金为住宅投资注入资金的作用彰显无疑。
“这个钱已经不是财政部的了”
上海市的经验为举步维艰的全国房改启发了新思维，天津、北京、浙江等其他省市纷纷仿效。到1993年底，全国有104个地级以上城市建立了住房公积金制度，占当时全国城市总数的53％。
期间也伴随着不少争议。比如1992年6月，世界银行高级经济学家来华考察中国住房制度改革问题时，就毫不客气地指出：“中国现行的公积金制度具有很大的风险性。这种决策是有偏差的。”意见报给朱镕基，时任国务院副总理的朱镕基批了四个字：危言耸听。随后又批示：公积金制度的重大意义不容置疑，而且已根植中国。
为了在全国确立住房公积金制度，国务院房改领导小组有关领导，找到财政部争取支持。财政部提出两点顾虑：一是中央机关每人增加5％的工资，财政财力不济；二是企业也很困难，如果企业给职工增加5％的工资，那是要减少税收的，要影响财政收入的。即便建立了住房公积金制度，还有一个谁管钱的问题。当时上海市的做法是成立公积金管理中心。但财政部的意见是，这个钱，是财政兜里拿出来的，所以还要归财政管。而当时银行的声音是，在中国，有资格管钱的，一是财政，二是银行，其他机构没资格管。
“可想而知有多难。”陈学斌说，“这不是个人问题，而是牵连到部门利益的问题。因此，中国任何一项改革，必须有超脱任何部门利益的部门，才能推进。如果有自身利益在其中，就没法办。难度就在这儿。”
在一次国务院会议上，朱镕基听国务院住房制度改革领导小组副组长刘志峰汇报，在听到财政部的意见时就问财政部官员：“你怎么说公积金的钱是财政兜里拿出来的，你就要管，那我问你，我朱镕基每个月的工资也是财政发的，我的工资是不是财政也要管啊？朱镕基说，这个钱是从财政兜里拿，但是拿出来之后，已经变成个人的钱了，已经不是财政部的了。”陈学斌回忆说。
一锤定音，决定在全国建立住房公积金制度。
1994年，国务院颁发《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，充分肯定了住房公积金制度在住房分配机制转换、住房保障体系建立，以及推动住房建设发展中的作用和地位，要求在全国推行住房公积金制度。
在全国推行住房公积金制度的过程中，如之前所料，碰到了企业或财政非常困难的情况，“这个要实事求是，允许申请缓减，规定是5％，但2％起步也行，我们是鼓励你慢慢走到这条路上来。”陈学斌说，住房公积金制度随着经济的好转而发展起来，大家都认为这项制度是给老百姓的福利，公积金是可以免税的。所以后来就不是“缴存比例不应低于5％”的问题，而是“原则上不高于12％”。
广厦千万靠制度。朱镕基曾说过：公积金的使用和管理是房改的中心环节，关系到整个房改工作的成败。如今来看，“住房公积金制度的建立，打破了几十年来职工完全指望单位解决住房问题的福利分房体制，建立起个人、集体和国家三者合理负担住房的新机制。这个新机制，有效促进了‘住房体制从福利走向市场’这一房改历史使命的完成。”上海公积金管理中心副研究员、《中国住房和公积金制度发展大纲》著者丛诚如是评价。
住房公积金制度建立之后，涉及到在哪家银行存钱的问题。建行最早喊出口号：要住房，找建行。建行强调，早年上海创立公积金的时候，就存在建行。“其实当初首先找的是工行，但它不乐意干，因为当时工资都很低，单位个人各5％，加在一起也没多少钱，还要给每个人开一个公积金账户，很麻烦。”陈学斌说，可是当公积金渐成规模以后，工行为了争夺公积金，总行甚至给五个城市的支行下达指令，如果不争取到公积金，取消奖金。“这就发展成恶性竞争了。”陈学斌将此事汇报给朱镕基，朱后来下令严格追查。
“住房公积金的管理问题、利率问题、售房款的管理问题等，朱镕基通过调查和研究上海的经验，一一拍板，态度非常明确。有了明确的态度，下发了文件，使我们这些搞房改的人有了依据。”陈学斌说，1996年，朱镕基在一次全国房改会议上说，这些年，我最满意的就是住房制度改革。他还重复一句给李铁映，李当时是中央政治局委员、国务委员兼体改委主任：我不是说其他改革我不满意，我是说我最满意的是住房制度改革。
“私房钱”的保管难题
1998年，在浦东一家汽车配件厂当工人的孟增伟开始筹办婚事。
其时孟增伟与未婚妻俩人月工资加一起，还不到4000元。让孟增伟犯愁的是，结婚房子未落实，单位却已酝酿给福利分房划上句号。但公积金贷款给孟提供了另一种办法，孟增伟以单价2800多元在沪西买了一套88平方米的商品房，税费加一起共25万。父母给了10多万，单位五年期免息借款5万，公积金贷款10万。
迄今，公积金贷款政策出台十八年，上海市已有120多万户家庭受益于住房公积金制度。截止2008年末，全国累计为960多万户职工家庭发放了个人住房贷款。
但住房公积金制度在中国运行几年后，围绕公积金的利益矛盾一直存在，不同观点的争论也从未停止。1999年初，中国房改研究会看到了送交国务院的《住房公积金管理条例》（简称《条例》）（谈论稿）。退下行政职务后，他到中国房改研究会任副会长。陈学斌吃惊地发现，很多当时有争议但已经决定下来的内容，又在这个草案中被推翻了，“公积金变成了财政资金，由财政部门统一管理。”
2001年元月，陈学斌接了一个洛阳的电话，洛阳市一位退休老干部向研究会反映市政府长期扣发应给他们缴存的住房公积金，侵害他们合法权益的情况。老干部说，职工情绪很大，在一次行业系统大会上，甚至有一个职工拿着匕首冲上主席台要跟局长玩命，要单位欠交的个人住房公积金。陈学斌听后很生气，将电话录音整理后报给朱镕基。朱立即批示查处。
早在住房公积金制度在全国推行期间，一些地方公积金的管理就很不规范，政府挪用现象时有发生。有关部门统计，1998年，全国住房公积金系统进行自查自检，到这年底，全国挤占、挪用住房公积金占归集总额的0.4％，其中地方政府占50％以上，地方财政占26％。
1999年，谢家瑾任建设部住宅与房地产业司司长，该司含住房制度改革办公室以及住房公积金监管司。她回忆说，我接手住房公积金管理的时候，在充分肯定住房公积金制度实施产生的积极效果的同时，也认识到存在的问题是管理不够规范，挪用情况很普遍。“公积金属于地方政府，地方政府指挥不了银行就指挥公积金管理中心，你那儿不是有一大块钱吗，这个地方要用了借用一下，那个地方要用了借用一下，都是市长签字。挪用了以后还款机制还没有建立起来，所以后来就出现了很多风险。”
建设部派出的检查组发现这个问题后，立即采取措施予以规范。“一方面要求地方政府写整改意见书，地方政府借的要地方政府还，由地方政府借出去的由地方政府督促还。尽快收回来。所以那时候有很多违法借出去的钱就收回来了，但是有些不是说那么快能收回来，有的到现在还没收回来。”
规范措施的第二项是修改《住房公积金管理条例》，取消县一级公积金管理机构的独立管理权。“因为检查发现，县里的公积金管理最不规范，县长说了算，县长可以随便挪用公积金。”2002年，《条例》修改完成，将县的公积金管理机构变成了市的公积金管理机构的分机构。“另外就是让公积金管理机构独立出来，成为一个独立运作的机构，它不隶属于谁，原来房管局长都可以让它借钱给谁。”
谢家瑾说，第三项规范措施是把公积金的使用方向做一个改变。“公积金在个人贷款之外，只能用于购买国债，其他一律不能使用。”但是2004年公积金仍出现了一些购买股票、基金的情况，后来倒掉了很多券商，发生了风险。“券商说是买国债，但实际上他拿去之后并不是买国债，而是去运作。”住房公积金监管司千万百计去追讨。“收回了很多，也减少了一些风险。”
住房公积金管理脆弱，一直为业内人士所诟病。尤其近些年，无论是公积金发案数量还是涉案金额都呈整体上升趋势。2009年9月30日，郴州中级人民法院通报了号称“中国公积金第一案”的审理情况，郴州市住房公积金管理中心原主任李树彪正由最高法进行死刑复核。其在任期间，贪挪1.2亿公款境外赌博，案发后司法机关追回4455万元，但仍有7417.5万元无法追回。
“公积金管理中心是一个事业单位，行使的却是金融机构的职能。通常情况下，央行和银监会对于金融机构的监管是极其严格的，而住房公积金实行地区性的属地化管理，各地管理中心作为商业银行的超级储户方式调度运作，巨额资金几乎游离于直接的金融监管体系之外。”有专家如是指出。
两万亿“私房钱”方向之变
目前，我国公积金的总归集额已超过两万亿，储蓄余额也超过了万亿。照此速度，在不久的将来，住房公积金将会成为中国最大的基金。
关于这笔庞大资金的用途和方向，一直存在争议，甚至有人提议废除公积金制度。“我不赞成简单否定这项制度，要看历史沿革见证。即便说撤，你说谁能接管？这十八年形成多少债权债务，形成多少历史档案，离开公积金管理中心这个机构，还真不好办。况且有《条例》在，也不是说撤就撤了。”陈学斌说。
公积金制度研究者丛诚认为，住房公积金制度确实不是一个尽如人意和完美的住房金融制度，但迄今为止，在我国现有的金融体制和经济文化习俗环境下，在我国当前史无前例的城市化和工业化背景中，在国家艰巨的住房保障体系建设面前，中国如若抛弃这项制度，可能将面临难以寻找到替代性制度安排的尴尬。
2009年10月中旬，住建部等七部门联合印发《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，启动公积金闲置资金支持保障性住房建设的试点工作。
“但这样做是违反《住房公积金管理条例》的，《条例》明确规定公积金的所有权属于缴交者，各地的公积金管理中心只是管理者，无权随意支配资金，包括增值部分。”有专家指出，“严格地讲，现在只是试点，如果要改变住房公积金使用方向，首先需要修改《条例》，否则这又是一个不依法行政的案例。”
事实上住建部从2008年就开始酝酿修改《条例》。“把公积金去建房，之前在这个《条例》中是没有的，现在都写进政府工作报告了，温家宝在政府工作报告里就有这样一句话，闲置公积金要支持住房保障性建设。”一位参与此次修改《条例》的专家说，“《条例》从2002年就一直没变过，现在社会环境变了，各种条件变了，各界的讨论都提出很多意见，这些都要反映在《条例》当中，就是与时俱进吧。”
（实习生李彪对本文亦有贡献）
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