孟晓苏：如何回归“双轨制”

　　“1998年房改已经非常明确要建立‘双轨制’的住房供应体系，即以中低收入家庭为对象的、具有社会保障性质的经济适用住房及廉租住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。”中国房地产开发集团理事长孟晓苏对《瞭望东方周刊》说。

　　1998年，孟晓苏任中国房地产开发集团公司（以下简称“中房集团”）总经理，成为中国最早成立的房地产开发企业的掌舵人，并担任了由国家体改委、计委、建设部等几部委组成的房改课题小组组长。

　　尽管政策很明确，在执行过程中保障房建设却被长期忽略了。

　　直到2007年，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，再次明确“双轨制”，2010年，提出要“逐步形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系”，并启动了保障房建设高潮。

　　应建立专门机构负责保障房建设

　　《瞭望东方周刊》：1998年的房改方案对于保障房是如何设计的？

　　孟晓苏：1998年7月国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》很明确，就是建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

　　首先，经济适用房是发展重点，执行政府指导价，按照保本微利定价。

　　当时对于多层次的定位是：高收入家庭购买、租赁的商品住房实行市场调节价；中低收入家庭购买经济适用住房等普通商品住房；最低收入家庭则由政府或单位提供廉租住房。

　　《瞭望东方周刊》：在后来的执行中为什么保障房建设被逐渐忽略了？

　　孟晓苏：许多人把1998年房改的核心理解为是住房商品化，鼓励居民买房，所以重点是发展经济适用房这样的商品性住房。

　　从通知下发后直到2003年，是中国经济适用房建设的高峰期，现在的大部分经济适用房比如北京的天通苑就是在这期间建立的。当经济适用房2003年批量上市时，北京的平均房价还是有所下降的。比如在2003年第三季度，北京平均房价每平米还下跌了640元。

　　在房改初期，主管部门主张暂停两年廉租房建设，目的是为了推动老百姓购买公房。因为当时大部分居民都住在单位购置的福利房里，实际上相当于廉租房，尽管大部分人的居住条件并不好，但他们都不愿意去买房。

　　没想到的是，本应同步与商品房一起发展的廉租房“暂停”了将近10年。而经济适用房的地位也被商品房取代，远远没有达到房改设定的目标。

　　《瞭望东方周刊》：据说当时房改方案还提出成立一个专门机构负责保障房？

　　孟晓苏：当年我们提出成立“国家住房局”来负责保障房的建设和管理。

　　关于这点我们可以参考香港和新加坡。

　　1973年成立的香港房屋署就专门负责管理包括公屋、居屋等在内的公共房屋。此外，还有一个半官方组织香港房屋协会负责建设资助性房屋项目，它在地价上可以享受政府给予的特别优惠。现在的香港房屋协会也经常获政府注资，参与执行房屋政策。新加坡则在1960年就成立了住房发展局，专门负责公共组屋的建设和管理。

　　中国就缺少这样一个部门。我认为应该设立“国家住房部”，这个部门不仅要制定政策，也要负责执行，应赋予其管理保障房建设资金的职能。有了这样一个专属机构，中国的保障房发展便可以有统一规划，比目前建设管理仅靠地方政府要好。

　　两个体系不可偏废其一

　　《瞭望东方周刊》：你曾经形容中国保障房“旷课十年”，中国在2010年大力兴建保障房的同时也不断地对房地产市场进行调控，控制不断飙升的商品房价格，你如何评价这种政策？

　　孟晓苏：住房改革商品化最早是由邓小平提出的。1978年全国城镇居民人均居住面积只有3.6平米，缺房户占城市总户数的47.5%，住房矛盾很大。当时以福利房为主，国家和企业承担提供住房的责任，这带来的问题就是住房建设规模难以扩大。所以1978年邓小平就提出“解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助”，1980年他正式提出住房改革走商品化的路子。

　　1998年时政府也充分认识到，商品化不仅能改善中国人的居住条件，而且房地产也是一项重要的产业，其发展可以有力拉动经济发展。

　　面对房价不断上涨的态势，调控是必要的，但调控不等于限制居民买房，主要方向应是增加供应量。经济学原理表明，增加供给才能降下价格。目前应该严格执行“双轨制”，保障房和商品房这两个体系不能偏废其一。近两年调控房地产的结果是销售面积降下来了，但价格似乎并没有下降，可以看到最近几个月全国平均房价还在上涨。

　　增加保障性住房的供给可以在很大程度上缓解高房价，但只强调打压商品房也无益于保障房建设。保障房建设需要数以万亿的资金，地方政府也需要拿钱，钱从哪里来呢？土地财政。不卖地就没有收入，目前中国的现状就是如此。

　　《瞭望东方周刊》：你同意“房地产绑架中国经济”这个观点吗？

　　孟晓苏：1998年我们房改课题组曾有个研究数据表明，房地产业的对于钢铁、水泥等50多个相关产业的带动作用是1：2.86，如果算上金融、房屋的建筑材料及装修升级，目前至少也是1：3。目前GDP的13.1%是房地产，再加上它带动的相关产业，按1：2.86算总共占了经济总量的50%以上。这表明房地产业仍然是中国经济的主导产业。

　　一直有人质疑房地产业的主导地位，但从发达国家走过的路来看，对住房和汽车的需求及满足需求这个阶段是无法跨越的，所以现在不管是限购住宅还是汽车，旺盛的需求仍然是无法改变的，这些需求总是要实现的。

　　《瞭望东方周刊》：保障房作为房地产的一部分，是否也对经济有拉动作用？

　　孟晓苏：保障房也在拉动钢材水泥和相关产业，当然，保障房面积要少于商品房，如去年全国房产新开工面积19亿平方米，其中保障房5亿平方米，大概相当于商品房的1/4，去年全国在建面积大概50亿平方米，保障房开工为5亿平方米，占1/10，所以其对经济的拉动作用还有限。

　　只有两个体系同时发展，中国的住房矛盾才能解决，经济才能健康发展。

　　REITs可解决保障房资金不足问题

　　《瞭望东方周刊》：今年6月住建部等七部门发出通知，鼓励和引导民间资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与各种保障房建设。你认为应如何解决资金问题？

　　孟晓苏：民营开发商甚至一些上市的国企参与保障房建设的热情并不算高，因为短期内保障房难以带给他们好的投资回报，更多的还是一种社会责任。要提高他们的热情，国家应该为保障房建设提供低息贷款，建设保障房企业注册资金也可再放宽一些。同时，保障房建设要配比一定的商业面积，商业设施还可以进一步提高。

　　我认为引导社会资金进入保障房领域的最好方式是成立REITs，即租赁权益信托投资基金，也就是通常所说的房地产信托投资基金。REITs就是房地产证券化，把流动性较低的、非证券形态的租赁型资产，直接转化为资本市场上的证券资产。简单来说，REITs成立后可以持有廉租房及公租房，有效扩大社会资金对保障房的持有能力，推动租赁型保障房的发展。因为光靠政府的力量是无法持有所有保障房的。

　　免税和上市流通是REITs存在的两大基础。国外的REITs的资金并非来自私人资本，而通常源于养老基金，为其提供7%~8%左右的固定收益，因而获得政府免税。如果不能上市，REITs则没有流动性强、退出便利的优势。

　　2008年国务院的126号文曾提出要开展房地产信托投资基金试点，但至今REITs还没有正式推出。一方面是认识的问题，另一方面也是市场基础的问题，只有公租房和廉租房达到一定规模，REITs才有生存空间。我相信随着“十二五”期间保障房的大力建设，REITs将很快能面世。

　　中国的社保基金、保险基金等还没有大量入市，REITs这样有固定收益的产品对它们来说是很安全的投资产品，保险业的收益率只有4%左右，远低于REITs的收益率。另一方面，REITs一旦上市，也会在一定程度上改善中国股市的低迷，REITs在国外就是活跃在股市上的一种收益稳定的特殊股票，它在美国占股市的18%。

　　《瞭望东方周刊》记者张瑜、特约撰稿岳家琛|北京报道

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