合肥“增肥”“三分巢湖”

　　合肥之名，最早的记录是司马迁笔下的《史记》。历史上，合肥素以“淮右襟喉、江南唇齿”闻名于世。

　　而在改革开放以来三十余年的历史中，合肥却似乎是一个被人遗忘的地方。往东，是大步迈进的沪宁杭；向西，是高调崛起的中部地区。

　　对以往体量狭小的“小合肥”而言，抛开难以企及的东部沿海城市不论，即便与毗邻的中部武汉、郑州等省会城市也差距不小，直到2006年合肥GDP总量才首度突破千亿元大关。

　　在广袤的江淮地区，龙头城市的缺位长期是安徽区域经济发展的尴尬之一。而努力改变现状的魄力也是惊人的。

　　一年前的8月，在事先几无征兆的情况下，安徽宣布撤销原地级巢湖市，治下区县分别并入毗邻的合肥、马鞍山、芜湖三地。

　　“三分巢湖”最大的受益者是合肥。在此次空前力度的区划调整后，合肥不仅拥有了矿产资源在安徽省位居前列的庐江县，管辖由原巢湖市居巢区调整而来的县级巢湖市，乃至还将我国五大淡水湖之一的巢湖全部置于其管治之下。

　　这使得合肥市的地域扩大了近一倍，一跃成为国内面积最大的城市之一。“过去是‘被遗忘的合肥’，现在是‘被想起的合肥’。”安徽省委常委、合肥市委书记吴存荣对《瞭望东方周刊》说，区划调整为合肥以及安徽省带来的发展空间和战略机遇，怎样评价都不过分。

　　根据合肥主政官员的规划，鉴于区划调整带来的利好，未来巢湖之滨将崛起一座“大湖名城”。他们给合肥的定位是：泛长三角又一座影响力空前的“区域性特大城市”。

　　少有认同的巢湖

　　在2012年12月8日零时以前，合肥市范围内两个区号并行了一年多的时间。这天，合肥将本地固定电话成功升至8位，原地级巢湖市使用的区号0565也一并取消，已于去年划归合肥市管辖的县级巢湖市、庐江县正式使用合肥0551的区号。

　　这是去年曾引发广泛关注的合肥区划调整的继续。

　　去年8月间，受安徽省政府参事室指派，中国科技大学教授孙立广和数位参事一起，前往巢湖市就环巢湖矿产资源开发进行调研。其时，有关撤销巢湖市的消息已引起颇多议论。

　　“在去巢湖的车上，我们还在争论。”孙立广向《瞭望东方周刊》回忆，他们一行也是在抵达巢湖的第二天才获得了确切的消息。

　　8月22日，安徽省正式宣布撤销地级巢湖市。原地级巢湖市居巢区改为县级巢湖市，由安徽省直辖，合肥市代管；庐江县划归合肥市管辖，无为县划归芜湖市管辖，和县的沈巷镇划归芜湖市鸠江区管辖，含山县、和县(不含沈巷镇)划归马鞍山市管辖。

　　孙立广的老家就在庐江县，这之后他也变成合肥人了。消息保密之严密，让身为安徽省政府参事的孙立广事先也没有得到任何消息。据此间媒体披露，即便在这年6月底，时任巢湖市委书记陈强仍依旧率队远赴深圳招商，并特意前往比亚迪深圳总部拜会无为老乡王传福，力邀其回到家乡巢湖投资。

　　事实上，王传福老家无为县所在的巢湖市，存在了不过12年。

　　巢湖市的建制最早可以追溯到1984年，其时隶属巢湖地区行政公署管辖的巢县撤县改市成为县级巢湖市。15年后，安徽兴起撤地改市的热潮，巢湖地区和县级巢湖市也在此期间一并撤销，设立地级巢湖市和居巢区。

　　此后不到一年，安徽最后的两个地区宣城、池州撤销，分别设立宣城市、池州市。至此，安徽全省拥有17个地级市，数量在全国排名前列。

　　地级巢湖市一开始就搞错了

　　也许，就在地级巢湖市成立的那一刻，就注定了其最终被撤销的命运。

　　“全省一片市。”安徽省政府参事、安徽省社科联原党委书记程必定向《瞭望东方周刊》介绍，当年安徽集中撤销作为省政府派出机关的地区，并不是完全从区域经济发展的角度进行考量的。

　　撤地设市意味着原有的派出机构将变身为四套班子配备齐全的一级政权。程必定说，“设立那么多市，到底有没有起到那么大的作用？”

　　巢湖地处省会合肥和安徽省第二大城市芜湖之间，发展空间尤为受限。“巢湖原本就只是一个县城，下辖的几个县长期依傍于临近的合肥、芜湖、马鞍山等较为发达的城市。”在程必定看来，各个县长期各自独立发展，地级巢湖市并没有将其融合为一体的吸引力、聚合力。

　　这从最近的经济数据就不难找到佐证。尽管原地级巢湖市区域面积几乎为合肥、芜湖两地之和，但2010年巢湖全市的GDP总量为615亿元，而合肥为2702亿元，芜湖也超过1100亿元。

　　与此同时，合肥、芜湖、马鞍山的合围之势也让巢湖进退无路。据安徽省政府参事、安徽省社科院原经济研究所所长孙自铎向《瞭望东方周刊》介绍，芜湖、马鞍山作为安徽经济发展的龙头，均曾先后效仿邻近的南京等地提出跨长江发展的愿望；而作为省会城市的合肥，原区域面积约为7000平方公里，人口500万不到，南部虽毗邻我国第五大淡水湖巢湖，却是合肥、巢湖等地分而治之，发展空间受限、资源难以整合。

　　就在地级巢湖市设立不久，撤销地级巢湖市的呼声也开始在重要场合响起。“2001年安徽省两会就有人提这个事。”据程必定回忆，此后连续两年均有人在省两会上提出撤销巢湖市的议案提案。

　　经过三年酝酿后，安徽省政府正式将此列入议事日程。2004年，时任安徽省社科院党组书记的程必定受安徽省分管领导委派，组织安徽省发改委、民政厅等十余个部门的工作人员成立课题组，就撤销巢湖市进行专题研究。

　　在近一年的调查后，程必定牵头起草了关于撤销巢湖市的课题报告，递交到了时任安徽省委书记郭金龙、安徽省长王金山的案头。就在2005年，《安徽省行政区划调整规划(2005－2020)》上报民政部时，也已明确提出适时撤销巢湖市的大胆设想。到2010年全国两会期间，安徽省人大代表团以1号议案的方式，再次积极建言中央撤销地级巢湖市。

　　至此，拥有12年生命的巢湖市，最终被撤销似无可避免。

　　第一个被撤销的地级市

　　回溯近年我国行政区划调整的历史，巢湖应是第一个被撤销的地级市。其力度之大，令人注目。

　　这显然也是对安徽领导能力的一次极大考验。“供养一个地级市不少于2个亿。”据程必定分析，区划调整的成败首先就在于原有上万机关单位干部职工的安置。

　　“这是最大的考验。”安徽省委常委、合肥市委书记吴存荣向《瞭望东方周刊》坦承。就在区划调整正式启动之际，安徽省就成立了以省委书记张宝顺为第一组长、省长王三运为组长的行政区划调整工作领导小组，下设9个专项工作组和巢湖工作办公室；区划调整所涉及的合肥、马鞍山、芜湖等地也分别成立了对口的工作机构，由主要领导负责，以确保区划调整万无一失。

　　作为此次区划调整最大的受益方之一，合肥是原地级巢湖市机关干部的主要流向。2011年8月初，在撤销巢湖的消息尚未对外正式公布之际，合肥市委就已组成工作组进驻巢湖。最终，“95％的巢湖干部分流到了合肥，超过1.5万人。”合肥市委组织部研究室副主任陈涛向《瞭望东方周刊》介绍，愿意选择马鞍山、芜湖进行工作安置的干部不到两百人。

　　合肥需要妥善安置数百名原巢湖地厅级、县处级领导干部。吴存荣介绍，“在这一点上，省委省政府考虑非常充分、工作极为细致。”据了解，安徽省为支持合肥干部安置工作的顺利进行，级别较高的原巢湖干部200余人全部分流到了省直机关，而留给合肥安置的县处级干部近300人、科级干部700余人。

　　据了解，安徽省委为确保干部职工的妥善安置，曾先后出台多个文件作出细致规定，确定的总体原则是“人随事走、编随人走，对口安排、职级不变，公开公正、平稳顺利”，坚持组织安排、工作需要和个人意愿相结合的方针，以最大可能打消干部职工疑虑、避免个人利益受损。

　　“副职好办一些。”陈涛以合肥市委组织部为例，一共接受了19名巢湖干部，对其中的副职领导干部主要是通过增加副职职数解决。“原来是正职的，对口过来如果没有位置了那就担任副职，享受正职待遇。”

　　对重新变身为县级巢湖市的原巢湖市居巢区干部而言，对他们的工作更为细致。县级巢湖市接受了原属地级巢湖市的200多家事业单位，仅1000余人分流出去，留下1万多人等待安置。为此，“对口安排、职级不变”在县级巢湖市执行得更为严格。

　　“之前副局长是一个人一间办公室的还是一个人一间，之前副局长房间朝南的房间还是朝南。”县级巢湖市委书记余忠勇向《瞭望东方周刊》介绍，如此细致的原因是要充分保障干部职工的利益不受损，以最大可能降低区划调整带来的震荡。

　　只是，“在市里当局长可以有专车，到了省直单位当处长就只能自己上下班了。”程必定说。

　　“等高对接”

　　“没有上访、没有带来不稳定因素。”应该说，此次我国近年区划调整史上最大力度的动作，是颇为成功的。

　　对孙立广等老家在庐江县和原居巢区的人来说，合并到合肥的好处也是立竿见影的。

　　在区划调整之初，安徽就出台政策规定，自2011年9月1日起，按照“属地管理、待遇从优”的原则，除继续执行国家和省统一政策外，干部职工、离退休人员的津补贴、城乡居民各项社会保障待遇，原则上均按照划入地的标准进行调整。

　　比如，对原居巢区的干部而言，一个明显的益处就是“工资每年比过去高出了八九千块钱”；老百姓的医保、低保等保障待遇也一律依照省会合肥的标准进行“等高对接”，均提高了数百元不等。

　　对原居巢区而言，地级巢湖市的撤销意味着原来庞大的地厅一级行政资源突然抽走，行政资源推动经济发展的力量迅速消弭，这给如今的巢湖市餐饮业、交通运输等服务业均带来不小影响，甚至一度有出租车司机称“干部都跑到合肥去了，我们也要到合肥营运”。

　　好在这一切均应对到位，并未造成大的影响。“其他县市无非是换个主管部门，巢湖市却是从无到有、重新摸索。”巢湖市委书记余忠勇介绍，区划调整之前，作为居巢区有些城市建设工作权限并不涉及，“现在作为县级市了什么都得管。”

　　这显然又是不小的挑战。事实上，对调整后的县市和各级领导干部而言，除了工资待遇和保障标准的“等高对接”之外，更为重要的是在施政理念、为政风格、职能权限等问题上如何与省会合肥取得一致。

　　比如，区划调整意味着一个新合肥的诞生，首先城市规划就得重新调整，这是城市建设的首要工作。据合肥市规划局规划管理处副处长杨宝玉向《瞭望东方周刊》介绍，光去年一年的规划编制费用，就比以往的2000万元增加了两三倍，并且从市财政拿钱接手县级巢湖市、庐江县的编制规划。

　　长三角第四极

　　2012年8月22日，这是合肥区划调整一周年的日子。

　　作为合肥市委书记，吴存荣率领市直单位一行人在一天时间内考察了巢湖市、庐江县多达16个在建项目。这均是区划调整后带来的鲜明改变。就在考察当天召开的纪念座谈会上，吴存荣用三句话给出了他对区划调整一周年以来的工作评价：“中央满意、老百姓满意、社会各界反映也比较好。”

　　于合肥而言，区划调整之际也正是合肥历史上发展最快的时期。2011年，合肥全年实现地区生产总值突破3600亿元，增长近16%；全年完成固定资产投资约3400亿元，增长约27%。

　　而此前发展受限的问题还是颇为突出的。据长期研究区域经济发展的孙自铎介绍，安徽经济发展在全国排名靠后，缺乏辐射力强的区域性中心城市，即便作为发展条件最为优越的合肥，也长期受到城市规模狭小、土地资源有限等问题的掣肘。同时，作为长三角的“后花园”，江淮地区也是承接长三角产业转移的主阵地，这首先就对地域空间提出了更高的要求。

　　程必定也认为，以往合肥提的是建设现代化滨湖大城市、全国有重要影响力的区域性大城市。区划调整后，合肥的“雄心”显然不可同日而语。

　　今年4月，合肥出台“关于加快推进工业‘新跨越、进十强’的意见”，明确提出到2015年末，合肥要实现工业总产值15000亿元，年均增长28%，工业增加值突破3500亿元；到2014年末，工业总量提前进入全国省会城市前十强。

　　在“进十强”的同时，合肥也重新给出了“大湖名城”的全新定位，要成为区域性特大城市，在长三角成为继沪宁杭之后的第四极。

　　在接受本刊采访的多位区域经济学者看来，区划调整显然为新合肥的跳跃式发展提供了可能。“区划调整本身也是区域经济发展的必然选择。”程必定说，拆分巢湖、做大合肥，极大扩展了合肥跨越式发展所需要的生存空间，未来20年左右，一座全新的区域性特大城市将出现在长期缺乏龙头型城市的江淮地区。

　　此外，梳理去年以来合肥当地媒体的报道，在谈及区划调整的利好时，均会首先提到对巢湖治理的重大意义。

　　在孙立广印象中，巢湖污染曾经极为严重，也是饱受全国舆论关注的老大难问题，其症结就是巢湖分属不同地域分而治之，“治得了湖面，管不了源头。”区划调整后，巢湖变身为合肥市内湖，使得巢湖治理有了理顺权责关系的可能。

　　坐拥800里巢湖，无疑将是合肥城市发展的特色和名片之一。为此，2012年11月，合肥市宣布投资502亿元重点打造环巢湖生态示范区。合肥市长张庆军表示，环巢湖生态示范区建设是一个良好的开端，将坚持除弊与兴利并举、保护与治理并重。

　　在合肥城市发展将明显加速的同时，如何继续做好巢湖的生态治理依然是最大的难题。长期关注巢湖治理的孙立广建议，宁愿放慢合肥崛起速度，也要先保护好巢湖。

　　《瞭望东方周刊》记者周范才、特约撰稿吴玉宁|合肥报道

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