利益集团和政治决策

　　【原著节选】

　　《生活中的经济学》

　　产业政策的迷思

　　目前在美国，要求出台这样一项新产业政策的呼声日益高涨：如果某项科技有助于提升美国在国际市场上的竞争力，政府就对其早期开发提供补贴。但我怀疑，政府部门到底有没有能力发挥指导作用，把应用研究计划引向具有商业价值的项目上。不少企业家和投资人急着想开发出具有商业价值的科技。不过，他们应该拿自己的钱而不是纳税人的钱来冒险。

　　著名的国家科学院成立的一个研究小组最近发布了一份报告，题为《政府在民用科技发展中的角色》。该报告支持出台产业政策，由政府来扶持科技开发。该小组在报告里提出了若干建议，其中包括联邦政府成立一个“民间科技公司”，为仍处于早期发展阶段的应用项目提供必要的支持。我也是国家科学院的院士，但我并不赞同这个建议。当然，该小组进行的讨论要比大多数其他的相关构想更加明智。

　　我认为，由政府来支持科技发展的做法注定会失败。因为这会鼓励手头上有新计划的企业或产业在政治上展开角逐，以争取到纳税人的钱来支持自己的计划。这样一来，政治人物会青睐于那些比较讨好的计划，而对那些研发周期较长的科技计划避而远之。

　　亚洲模式

　　西方国家曾经由政府扶持新科技的开发，但相关经验并没有有效支持这种产业政策的理念。美国在1980年，也就是能源危机发生几年以后，成立了一家合成燃料公司，希望能开发出石油和煤炭的替代能源。但是，国会并没有料到油价后来会大跌，也没有想到支持替代能源政策的政治力量会迅速消失。该公司在1986年就黯然停止营运。

　　英、法、德三国也曾投入数十亿美元的资金，成立空中客车公司，希望能靠这项合作计划提高其生产先进飞机的科技基础。在连续几年亏损运营后，该公司终于可以卖出数量还算合理的飞机了。不过，这项计划到底对这些国家的科技基础有多少贡献，则令人怀疑。法国和英国此前也曾经合作开发协和式超音速喷气客机，但同样很糟糕。

　　支持新产业政策的人会说，不要管这些失败的例子，应该看看亚洲国家成功的范例。新加坡就因为把高科技开发当成经济发展的主轴，而受到不少赞许。新加坡从20世纪50年代后期开始，在很多方面都取得了卓越的成就，该国的人均国民收入年增率，就达6%以上，这是毋庸置疑的。

　　新加坡在20世纪50年代后期开始建立制造业基地。当时只有简单的纺织业，但后来便快速升级，先从收音机和电视机等基本电器开始，然后进入电脑半导体等高科技电子产品。最近几年，新加坡在金融市场上取得了重要的国际地位，而生化科技已成了新的发展目标。

　　说得好听

　　主导新加坡的制造业项目快速转变的是政府政策：政府为推动高科技的发展，明确规定，凡是属于重点产业的外商公司，都将得到政府的大量补贴。新加坡政府还向外商公司提供长期的税赋减免，降低税率，控制工会组织，并帮助解决劳资冲突，同时还提供其他一些优惠措施解决劳资争议。

　　不过，在这些傲人的数据和炫目的产业背后，却有个不怎么起眼的现实：麻省理工学院经济学家阿温·杨（Alwyn Young）最近发表的研究报告显示，自1960年以来，新加坡整体制造业的生产率几乎没有增长。该国在人均国民收入方面虽然快速增长，但几乎完全是由于政府对在当地投资的外国企业提供优厚的补贴后，股本扩大所造成的。这些外商公司经营得都很不错，但对提升新加坡经济的生产率，却帮助不大。

　　中国香港是亚洲地区的另一个重要商港，它过去并没有什么产业政策，但人均收入的增长却同样快速。杨的研究显示，香港即便没有产业政策，但近年来不仅生产率大幅度提升，本地制造商的数量也快速增加。

　　倡议出台新产业政策的人，一定会提到日本。不过，日本在研究开发方面所投入的资金里，有70%是来自民营企业，这个比例比英国、法国以及美国都要来得大。我相信日本通产省及其他政府单位，在主导科技发展上所扮演的角色受到了过分渲染。日本政府对产业生产率的影响并不大，如同日本政府对东京股市没有多大的操纵力一样。

　　很多人提出倡议：政府在推动经济发展方面，应该扮演更重要的角色。上述新产业政策就是这些倡议中最新的理念。有人认为，政府所支持的研发计划应该侧重于不具商业价值的基础研究方面，而民营企业则应该把资金投入到具有获利能力的科技上。这种说法颇为动听，但我们可不能上当受骗。

　　不制定产业政策，就是最好的产业政策

　　自1973年以来，全球经济大多是处于衰退状况。在这期间，利益集团得以动用其政治影响力来获得政府补贴、有利的法令及其他方面的政府协助，从而做出调整来适应不利的经济环境，这些集团包括农场主、实业界人士、企业主管及劳工等团体。不管是资本主义制度、社会主义制度或共产主义制度，这些利益集团都能对政府政策造成影响。不过，政府对经济活动拥有控制权的国家，往往也是利益集团最能发挥影响力的地方。

　　这样的结论，让人怀疑政府大量干涉经济决策，尤其是通过产业政策来主导产业发展的做法到底是否明智。很多人建议美国等资本主义国家采取这种政策，里根政府倒不怎么信这一套。但是，如果美国经济陷入严重衰退，而制造业的表现又疲弱不振的话，那么支持制定产业政策的呼声会再次响起。不过，美国等国家的经验表明，一旦政府出台产业政策，那么劳方、资方或其他利益集团都会想要操控这些政策，以争取自己的权益，而不会考虑到国家的整体利益。

　　缓慢死亡

　　美国的钢铁业就是一个很好的例子，从中可以看出在以民营企业为主的制度中，利益集团是如何影响政府行为的。美国大多数的联合钢铁厂如今竞争不过国外的钢铁厂。在20世纪70年代期间，这些工厂开始缩减编制，但速度不够快，因为工厂管理层和工资较高的员工结合起来，游说联邦政府执行一系列计划，包括对进口钢铁实行配额并征收关税、为钢铁公司提供贷款担保，而且在政府主导下对工厂的利润进行再投资等。这些计划导致国内钢铁价格上扬，而这些工厂在就业和产量方面的缩编速度也因而放缓。

　　英国的国有煤炭业也是一个极好的例子，这个例子说明当政府直接干预某个产业的管理时，该产业会变得多么没有效率。在煤矿工人的压力下，政府被迫让很多效率低下的煤矿继续运营，政府所实施的政策包括对进口实行限制，对产煤业提供大量补贴，要求英国的国有电力公司优先使用英国自己产的煤等。20世纪70年代初期，保守党政府因为煤矿工人罢工而被迫下台。最近的这次罢工事件整整持续了一年多，最后工会才答应关闭大多数完全没有效率的煤矿。

　　以色列的情况，则显示在民主国家里，政府对利益集团的压力是如何做出反应的。以色列的经济从1948年建国开始到70年代初期，一直在快速增长。但在70年代初期之后，增长开始减缓，直至近乎停滞的状态。同时，通货膨胀却大幅度高涨，成了全世界通货膨胀率最高的地方。显然，以色列政府这个时候应该大幅削减各种补贴，取消不当的法令，减少社会转移支付，甚至还应该大量削减国防支出。不过，得到好处的利益集团发挥了政治影响力，使得该国的两个主要政党迄今为止都没有采取这些必要的措施。

　　利益集团也影响到社会主义国家的经济。苏联的经济在20世纪五六十年代快速扩张，但在接下来的20年里却明显地衰退。集体农场无法满足国内的粮食需求，工业产品也一直没什么起色。斯大林以后的每个苏联领导人，都知道农民、工人以及工厂主管欠缺足够的生产动机，但他们谁都无法加以改善。虽然我们对社会主义国家内部的政治了解不多，不过，在位的官僚、党员以及军队首脑等人，为了巩固既得利益，显然成功地压制住了改革力量。

　　这些例子清楚地表明，能够得到政府帮助的国有企业和民营企业，在和平时期通常表现得不错；但当外在环境恶化之后，其自我调整的速度往往会比不受政府照顾的民营企业慢得多。

　　加里·贝克尔

　　美国著名的经济学家和社会学家，芝加哥大学教授，1992年诺贝尔经济学奖得主。他因“把微观经济分析的领域推广到包括非市场行为的人类行为和相互作用的广阔领域”而获得诺贝尔经济学奖。贝克尔教授是以经济理论来分析人类行为的先驱经济学家之一。

　　作者：[美] 加里·贝克尔 等