气候变化立法如何“涨价”

　　应对气候变化立法是加强生态文明制度建设的重要保障，立法要处理好相关法律间的协调性问题，解决好适用性差问题，立法要能满足应对气候变化需求，以实现立法价值的最大化

　　丁丁

　　国家应对气候变化战略研究和国际合作中心政策法规部主任

　　马涛

　　国家应对气候变化战略研究和国际合作中心政策法规部博士

　　应对气候变化是我国推进生态文明建设的战略任务，应对气候变化立法是加强生态文明制度建设的重要保障。为适应国内外形势和发展趋势，对我国应对气候变化工作做出前瞻性、战略性和全局性的部署，我国近期启动了应对气候变化立法工作，旨在制定应对气候变化的相关法律法规，依法建立我国应对气候变化的依据、原则和秩序，保证我国既定的国民经济和社会发展长远目标的实现。

　　我国亟须应对气候变化的“基本法”

　　《应对气候变化法》的定位是基本法。我国亟须制定应对气候变化的基本法，这是因为：第一，制定一部综合性的基本法可以统领我国应对气候变化的各项法律法规；第二，基本法是应对气候变化最根本、最主要和最重要的指导规范；第三，我国现有应对气候变化相关法律不影响制定应对气候变化的基本法，在这方面，国外有许多成功案例可供借鉴，关键是要避免基本法和其他相关法律的重叠与交叉；第四，制定《应对气候变化法》可以彰显我国应对气候变化和促进低碳发展的决心；第五，多数国家选择制定应对气候变化基本法来对应对气候变化活动与行为进行规范。

　　综合性、前瞻性、导向性、宣示性和可操作性是立法的要求。《应对气候变化法》是一部与国际接轨的法律，既要促进我国经济社会可持续发展，又要促进应对气候变化国际合作。在研究和起草中，必须考虑我国温室气体排放控制现状和经济、科技保障水平，回应我国经济社会发展各领域的立法需求与期望，还应顾及我国缔结和参加的国际条约的要求。

　　应对气候变化立法不仅应该总结吸收国内的经验，参照《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》、《应对气候变化国家方案》、《国家应对气候变化规划》、《国家适应气候变化战略》、《“十二五”控制温室气体排放工作方案》等文件，总结低碳省区和低碳城市试点、碳排放权交易试点的成果，借鉴青海、山西、四川、江苏等省的立法经验；还应该参考国际社会的立法经验与教训，重点考察研究欧盟、瑞士、美国、澳大利亚、日本、韩国、菲律宾等国的相关立法，包括未能在其国内通过的部分法案，重点总结分析其创建的各类新制度。

　　需要注意的是，立法还要处理好应对气候变化相关法律间的协调性问题，解决好应对气候变化法律适用性差的问题。一般而言，造成法律协调性差的原因很多，如论证不科学、立法技术落后、法出多门等，这些原因在我国应对气候变化立法中都应力求避免，但是，相比之下，我国更应该避免旧法与新法之间不协调问题。要解决上述问题，可以借鉴西方发达国家的经验，即通过制定新法与修订旧法相结合的方式构建我国应对气候变化法律体系，而不能将目光仅盯在新法的制定上。我国立法的适用性差主要是因为立法理念出现偏差，光注重法的数量而忽略法的质量，对我国应对气候变化法律体系建设而言，我们的立法必须借鉴国外先进经验，尊重客观经济运行规律，论证时做到有理有据并利于实施；而在法律制度设计方面，必须摈弃传统立法“大而粗”的弊端，精心设计相关制度，充分论证制度设计的科学性与实用性，打破过去“宜粗不宜细”的制定理念，以法律的有效施行作为制度设计的原则之一，使所设计的制度既具有前瞻性，又切实可行，真正指导应对气候变化工作，避免“休眠条款”的出现。

　　八大框架“各显神通”

　　《应对气候变化法》框架的设计应注重全面性和逻辑性，既要对应对气候变化工作予以周全的规范和制约，也要突出重点，采取分部门、分领域和分环节相结合的方法对体制、机制和制度开展构建工作。法律框架应包含以下八章：总则、管理和监督、减缓气候变化、适应气候变化、国际合作、激励措施、法律责任、附则。之所以这样设计，是既要考虑中国传统的资源、环境立法体例设计的惯例，也要考虑应对气候变化的特别需求和重点、亮点。

　　具体来看，“总则”专章应对法律做出指导性的规定，阐述立法目的、应对气候变化定义、适用范围、应对气候变化定位、应对气候变化原则、应对气候变化目标制定、应对气候变化能力建设、单位和个人的权利义务；“管理和监督”专章应主要从管理体制机制和基本管理制度两个方面展开，规定应对气候变化的管理与监督问题；考虑到应对气候变化减缓与适应并重的基本要求，框架应设立“减缓气候变化”和“适应气候变化”两章；考虑到气候变化的全球性，应对气候变化需要国内外采取合作、协商的方式予以推进，同时中国也需要明确立场和态度，通过一定的制度和机制予以保障，框架应设立“国际合作”专章；考虑到应对气候变化离不开财政、税收、信贷、政府采购、表彰奖励等方面的支持，框架应设立“激励措施”专章；应对气候变化既需要宏观规划和部署，也涉及企事业单位、公民个人和政府部门的具体应对行为，要促进这些行为有序开展、产生效果，需规定相应的法律责任，框架应设立“法律责任”专章；“附则”专章主要对法律中的相关概念术语进行解释，规定本法与国际条约的关系以及生效日期。

　　立法还应该做好配套工作。首先要进行环境基本法层面的构建。在综合性的环境基本法即《环境保护法》中应该对应对气候变化作出相应的规定，将应对气候变化上升为法律概念；将应对气候变化理念纳入其中；在分则中对化石燃料、二氧化碳排放等具体的相关制度予以明确的规定，从而为其他单行法律的制定提供法律依据。

　　其次要制定或修改应对气候变化专项法律法规。在《应对气候变化法》的基础上，制定或修改专项法律法规，以实现能源、环境保护、产业、技术促进及知识产权保护、建筑、交通运输等领域法律法规的低碳转型。此外，还应制定和出台《能源法》、《水电法》、《核电法》、《石油法》、《天然气法》和《原子能法》等法律，这些法律的缺失将不利于我国低碳发展和应对气候变化。

　　第三要构建立法的配套实施机制。徒法不足以自行，通过应对气候变化立法建立起一整套完备的应对气候变化法律体系之后，更为关键的是实施。为此，必须建立起一套完善的配套实施机制。包括建立应对气候变化的管理、考核与监督机制；建立温室气体排放总量控制制度、温室气体排放许可制度和碳排放权交易制度；建立适应气候变化行动机制；建立有利于节能减排的价格、财税、金融机制；建立应对气候变化法律的宣传教育机制，积极培育全民低碳意识，大力倡导低碳生活方式；建立立法效果评估机制，及时反馈法律实施的效果，在应对气候变化法律法规实施后，遵循一定的原则和程序，运用科学和可行的方法，进行评估和跟踪调查，从而使立法进一步满足应对气候变化需求，以实现立法价值的最大化。

　　文｜丁丁 马涛

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