建城的钱从哪里来

　　被赋予“新型城镇化”的中国命题，亟需解决的不仅是“新城市人”的住房、教育、医疗、养老等基本公共福利问题，扩大中的城市建设也是当务之急。本栏目据此刊发“国外城市建设”系列文章，聚合他国经验与教训，寻找城市发展的活水之源。

　　为了推动城市基础设施领域的股份化进程，英国伦敦等城市政府首先放松各种政府管制，为进一步股份化扫除障碍

　　城市基础设施属于公共产品，但是，不同国家国情的差异，导致了纷繁多变的复杂情况。从国外大城市的基础设施建设来看，其资金来源呈现多样化的现实。

　　纽约公交：近一半的资金来自州政府和市政府

　　总体而言，国外大城市的基础设施建设资金主要源自政府的财政支出。以纽约市公共交通为例，负责纽约市公共交通的大都会捷运局（MTA）每年都要公布一个财政年度报告，在报告中可以看出本年度的资金来源。

　　据资料统计，纽约市每年公交车和地铁、铁路的营运收入来自几个方面：乘客的票价大约占50%；地方政府补贴占24%；纽约州政府补贴占23%；联邦政府补贴占2%，其他来源占1%。

　　从纽约公交的资金来源结构看，联邦政府的投资比重相当低，近一半的资金来自州政府和市政府，其中州政府与市政府的比重大体相当，而另一半主要来自向使用者收费所得。

　　面对日益增长的公共交通需求，政府财政无法满足不断扩大的建设资金预算，建设资金出现很大的缺口。为了解决公交运营资金短缺，美国民航局通过了港口管理局的请求，对于每位登机旅客征收3美元的“机场建设费”，该项收入专门用于曼哈顿与拉瓜地机场、肯尼迪机场之间的铁路修建。从1993年4月开始，纽约州政府加收燃料税，用于公交补贴。

　　从有关统计数据可见，对于城市基础设施而言，美国联邦政府的投资占其对所有基础设施投资总额的30%还不到，这表明，地方政府，尤其是城市政府对城市基础设施的投资在政府部门中拥有绝对的主导地位 。

　　纽约市用于各种基础设施建设的资金主要来源于税收收入，包括财产税、销售税、所得税，其中财产税归地方政府支配，销售税由州政府掌握，所得税则交由联邦政府，其中的一部分要返还给州政府，此外还征收汽车消费税用于补贴公路的建设。

　　在正常的税收之外，还开设了专项建设的税收，原则是“谁受益谁出钱”。比如，纽约市某一社区要修建一条人行道，政府无法提供足够的预算资金支持，考虑到该人行道建成以后，主要的受益人是该社区中的居民，按照受益原则，政府要求社区居民承担一份建设资金。在征求居民意见的基础上，政府制定相应的税收方案，经议会讨论通过后，由政府向社区居民征收，因而筹集到了足够的资金建造这一人行道，解决了该社区居民的出行问题。

　　巴黎基础设施建设资金的来源除了税收、国家拨款和发行长期债券之外，还包括企业投资、银行贷款、私人机构投资，以及保险公司、老年保险等基金投资等。

　　在日本，中央一级的国有企业如日本铁道建设公团、新东京国际机场公团、日本道路公团、首都高速公路公团参与投资、建设和拥有东京相关的基础设施。这些企业主要承担起城市基础设施的建设与维护职能。

　　完全私有化的方式目前并不多

　　从国外大城市的改革实践看，基础设施领域引入私人投资相当普遍，形式也多样。

　　比如，专门谈判投入法。指私人只提供资金而不参与具体操作，具体实施仍由传统的公共部门进行，公私双方只对未来的收益分配进行谈判并加以确定。

　　公私合作分为松散型和紧密型。松散型的合作即公私双方建立一个组织，可以全部参与，也可以部分参与基础设施的建设。这种方法的灵活性较大，适用性较广。与公私合作相比，公私合资形式下公共部门的风险更大，且项目一旦失败，双方都将造成巨大的利益损失，所以很少有政府愿意以这种方式与私人合资。

　　应用最广泛的私人投资方式是承包，如某些建设项目和公路养护。比承包更有内容的是授予特许权的方式，其中最常见的就是BOT（即Building Operate Transfer的英文缩写），意指私人被授权进行投资建设，完工之后在一定期限内由私人经营管理，利润为私人所有；到期之后将项目移交给政府部门，即变为公有。如，香港政府实行专利管理，划定一特定地域范围给予某个经批准的私人公司，让它享有公共交通的专利权。

　　城市公共基础设施完全私有化的方式目前并不多，只在几个国家有过实践，且多为小型项目。

　　自20世纪80年代以来，我国香港也开展了较大规模的基础设施私营化的改革。主要采用两个途径：一是政府逐步退出一部分公共服务的提供，或将政府对某一企业的所有权转让给私营部门；二是实行承包，这是重点。

　　当时港府拟定的承包有三种形式：一种是服务合同承包；第二种是管理承包，即将某种政府的特许经营权授予某一私营公司，如停车场和码头的管理；第三种被称为“自建—自主—自营”项目，“这种承包形式是港府为了减轻政府在财政上的负担，以政府拥有的土地在一定时期的使用权作为交换条件换取私营部门在某项工程上的设计、建筑、投资、运作以及维修的权力和全部责任的做法。”

　　使用者付费是增长最快的部分

　　使用者付费是国外大城市基础设施资金来源中增长最快的部分。

　　所谓的使用者收费主要包括：为提供的服务收费，如自来水供应和垃圾收集、城市煤气供应、电力供应、公共交通等；允许享受某种机会或以某种活动进行的收费，如许可证费、特许经营等；通过使用地方政府财产而取得的收入，如市场和土地租用费、使用城市政府出资建设的公路等。比如，纽约市区间桥梁隧道管理局在东河和哈莱姆河的桥、隧道里收过桥、过路费，该费的收入用于高速公路的维修和地铁系统的维修。

　　根据收取费用的不同主体，使用者收费还可划分为两类：一类是城市政府委托有关的公营企业代其向基础设施使用者收费，如供水、供电、供热、天然气供应、公共交通设施与服务的使用等。另一类则由政府直接收费。

　　后一类产品与服务有一个共同特征，即基础设施产品或服务的受益人要么没有明确的个体或单位，要么是产品或服务的价格无法确定，只能由政府有关部门按照实际需要进行统一收费。这一类使用者收费主要有道路计价、停车费、车辆检验费、排污费，以及市政当局收取的其他费用，如公园门票、各种建筑物的门票以及交通罚款等。

　　值得一提的是道路计价费。这类收费主要指从驾驶人那里直接收取的使用道路的费用，如过路费、地区许可费、道路电子计价等。为了使这种收费效用最大化，道路计价包括城市地区的全部重要道路，且收费根据需要变化，在城市交通高峰时候收取较高的费用，以鼓励人们使用其他可替代的出行方式或者在非高峰时段用车。这种做法不仅可以筹集到一定的资金用于公路的维护保养，还有助于控制使用者数量，起到间接保护道路设施、延长使用寿命的作用。

　　其中，最常使用的计价方案是地区计价，也就是说，只有在付费之后驾驶员才被允许进入某一特定地区，在这方面最著名的案例是新加坡的地区许可方案，其目的在于控制进入市中心的车辆，减轻市中心交通压力，保护中心城区公共道路设施及环境。此举不仅增加了城市政府收入，还有助于缓解城市交通拥挤状况。

　　停车费也是一种为世界各国城市政府所普遍采用的有助于缓解城市交通拥挤、增加地方收入的方法。从实践的经验看，停车费用的收取不必要采取一刀切的方法，可以针对不同地区制定不同的收费标准。

　　利用资本市场进行融资

　　就融资而言，从国外大城市基础设施建设的经验来看，主要有三种发展趋势：通过资本市场融资、城市基础设施开发专业融资机构以及项目融资。

　　利用资本市场进行城市基础设施融资的方式，主要包括利用债券市场、股票市场和证券投资基金。

　　债券市场一直是国外大城市政府看作主要的融资渠道之一，其中与城市基础设施直接相关的是市政债券和公司债券两种。

　　市政债券，又称地方政府债券，是由有财政收入能力的地方政府或其他地方公共机构发行的债券，是一种政府债券。这主要是针对那些建成以后可以收取使用费用的基础设施建设项目，比如机场、收费公路、桥梁、隧道等项目。在这些项目修建之前，城市政府经常通过发行市政债券的方式筹集足够的资金，建成后以向使用者收取的费用来偿还债券的本金和利息，直到还清所有债务为止。

　　比如纽约---新泽西港务局，就是这样一个通过不断发行市政债券建造通向纽约的桥梁、道路等基础设施的机构。对于投资人来说，市政债券的免税待遇为其提供了低风险且有吸引力的投资回报。

　　日本的市政债券则是在法律授权的前提下，由地方政府公开发行的一种金融产品，依据法律规定，市政债券主要适用于以下领域：交通事业、煤气事业、上下水道事业、其他地方公用团体经营的企业所需要的经费，财政拨款及贷款，市政债券转期、抗灾应急事业费、灾后恢复事业费以及灾害赈济事业费，公共设施、公共设施建设事业费或这些设施的用地费用。

　　由于市政债券的发行受到诸多限制与约束，而且还可能因为地方政府一时无法偿还债务带来债权人对地方性财政信用的信任危机，所以，在运用发行地方性市政债券筹集基础设施建设资金时，地方政府将严格控制其发行的数量及相应的风险。于是，在基础设施融资领域，就出现了另一种债券形式：公司债券。

　　这类做法往往有如下路径：首先以政府出资或联合出资的方式，为需要筹资的基础设施建设部门或项目成立专门的公司，公司资产有具体的城市基础设施建设部门的资产或项目组成；然后以公司的名义申请发行公司债券，以公司资产作为抵押或寻求担保；筹措到足够资金以后，发行公司按所签合约使用资金，并在规定的期限内归还本金与利息。

　　通过发行公司债券所筹集到的资金，主要用于包括城市交通、电力、供排水、污水处理、路桥、教育、通讯、医院等市政基础设施的各个方面，此类债券因其低风险、收益适中的特点，受到长期投资者的青睐。

　　在纽约，由公用事业部门发行的公司债券主要被用来为城市基础设施筹集资金，此类债券又被细分为四小类：电力公司、煤气供应公司、自来水公司和通讯公司，其中多数属于市政公用事业公司。

　　在英国伦敦和日本东京、大阪等城市，虽然具体操作上有所不同，但其基本理念和思路都与其他国家基本一致。

　　股票市场是城市基础设施领域利用资本市场扩大资金来源的又一种形式。在这方面，英国是进展较快的国家之一，其在公共汽车、供排水以及高速公路等诸方面都取得了巨大的成就。

　　为了推动城市基础设施领域的股份化进程，英国伦敦等城市政府首先放松各种政府管制，为进一步股份化扫除障碍。早在1985年，伦敦政府就放弃了对城市公共汽车服务的管制，为以后建立起完全股份制的公共交通企业铺平了道路，引起了城市公共交通领域所有制结构方面的大变革，由完全国有制、市有制转变成混合所有制或私有制。

　　证券投资基金是指一种利益共享、风险共担的集合证券投资方式。从国外大城市基础设施融资实践看，与基础设施建设融资有关的基金主要包括如下三种类型：公用事业基金、股票收入型基金、免税债务基金（可分为全国市政债券基金、州市政债券基金、已保险市政债券基金和高收益市政债券基金四种）。

　　通过资本市场进行融资，盘活了分散的社会资金，为城市基础设施建设、维护以及运营提供了充足的资金支持，也丰富了金融市场上的产品类型，为投资者提供了更多的选择。

　　（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系教授）

　　文 | 陈晓原

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