顺德：小城穿上“大部衫”
- 来源:小康
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- 发布时间:2010-02-09 15:02
顺德，珠江三角洲一个总面积800余平方公里的小城镇，正在进行着当代中国最为大胆的体制改革。
2009年12月16日，广东省深化体制改革工作会议在珠海召开，会上中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋力推大部制改革的“顺德样本”，并向全省推广。
2009年9月16日，佛山市顺德区党政机构改革动员大会上，顺德“大部制”改革方案一经公布便被舆论冠以“石破天惊”之称。41个党政机构（含双管单位）及群团组织统一整合为16个大部，顺德此次改革精简幅度近2/3。
一向以创新著称的顺德，这次将改革的手从经济领域伸向了政治领域。作为唯一试点区，无论成败，顺德再次成为改革的先锋队。
顺德“大部制”样本
改革速度之快出乎所有人的预料，从宣布改革到人事变动，顺德仅用了三天时间。
2009年9月14日上午，广东省委书记汪洋批示同意顺德大部制改革方案，当天下午，佛山市召开市委常委会作内部通报；15日上午，顺德区召开党委、行政、人大、政协四套班子党政联席会议，当晚，方案一并通报给各职能局局长；16日上午召开全区科级以上干部动员大会，宣布免除22名正局长，并确定16个大部负责人和副职人员名单；17日下午，新产生的部门负责人首次与新闻媒体见面。
新上任的16个大部局长在21日便正式投入工作。
“大部制挂牌前后，把我们搞得很紧张，每个采访几乎都是临时通知，天天加班，我估计没有哪个政府这样做。”一位当地记者如此形容那三天的工作。与记者们相比，顺德的主政者们对这次改革更觉突然，副书记、副区长们知晓自己成为改革对象，也仅仅比媒体早了6个小时。此后一天，这些副书记、副区长们摇身变成了各大局的局长，原局正职全部成了副职，副职则成为顺德新设的首任“局务委员”。
顺德区增设区政府政务委员，与区委常委、副区长一起兼任16个大部门的首长，并参加区联席会议决策。联席会议的决策直接由16个大部门落实执行，形成“联席会议-部门-业务科室”的决策、执行机制。
顺德区教育局是大部制改革中没有调整的两个部门之一，新任局长由顺德区副区长曹洪彬兼任。曹洪彬是广东2008年公选的100名年轻干部之一，2009年11月当选顺德区副区长，一个月后，成为顺德大部制改革后首任教育局局长。
“大部制改革对顺德教育事业发展提出了更高的要求，下一阶段的主要任务是整合教育资源，构建现代教育体系。”曹洪彬说。
顺德区委社会工作部是唯一一个新组建的党委机构，并且与新组建的政府机构顺德区民政宗教和外事侨务局合署办公。这无疑是本次大部制改革中的亮点。顺德区委副书记、社会工作部部长周志坤形容说：“这个部门的职能跨度之大，难以简单概括。”顺德区委社会工作部以及顺德区民政宗教和外事侨务局，是由原来的五个职能部门和五大群众组织组合而成，包括原来的统战部、农村工作部、民族宗教事务局、外事侨务局、民政局，以及工会、团委、妇联、残联和工商联。
“党政联动是顺德此次改革的一个主要特点。我个人长期在基层工作，在基层最关键的就是要解决问题，这是我们的出发点。”佛山市委常委、顺德区委书记刘海如此评价这次“突如其来”的改革。
广州市社会科学院研究员彭澎说：“这是深圳改革方案没能突破的，相对来说，也是顺德这种层级进行这种试探所拥有的特殊优势。这种试探性改革首先突破了原来‘党政分开’的认识水平。”
扩权强镇下的改革
顺德的改革并非一蹴而就。
16年前，顺德同样进行了一场标杆性的中国行政体制改革的先行试验。从1992年5月5日开始，顺德采取“不分党委部门或政府部门，一律按工作性质、职能考虑撤并”。这项历时10个月零8天的改革至1993年3月13日市委办、市政府办两个办公室合并为止。
这次改革后，顺德56个党政机构，精简为29个，其中政府部门为23个。撤掉了27个部、办、委、局；各部门的内设机构，精简了125个；临时机构撤掉了近100个。改革前在编人员为1235人，改革后减为897人。
1999年7月27日，广东省委、省政府正式批复关于确定顺德市为率先基本实现现代化试点市的意见，批复同意在维持顺德市目前县级建制不变的前提下，除党委、纪检、监察、法院、检察院等系统和国家垂直管理部门仍维持现行管理权限由佛山市代管外，其他所有的经济、社会、文化等方面的事务，赋予顺德市行使地级市的管理权限，并直接对省负责。
2003年1月8日，顺德正式并入佛山市，成为佛山的市辖区。
顺德并入佛山后，被舆论解读为人大衫小，仅过了一年便丢掉了全国县域经济百强之首的位置。2000年至2003年，顺德曾连续四年称雄，2004年则被江苏昆山赶超。
随后的发展中，顺德GDP虽然高速增长，并于2006年达到1058亿，成为中国首个产值超千亿的县级经济体，但与东莞相比，上升势头明显放缓。2002年，两地GDP之比为0.69：1，到2006年变为0.40：1。
“行政级别降低后，顺德的事权和财权相应变小，投资价值自然会降低。”顺德原市长冯润胜说。
2007年12月，汪洋主政广东，不久便对顺德提出新的要求：弄清影响实现科学发展存在的体制约束，继续保持综合配套改革试验区的锐气，着力在行政管理体制、财政体制、社会管理体制改革等方面积极探索。2008年10月，冯润胜作为老干部应邀参加了一个调研会议，会上冯润胜和省里专员谈了很多顺德过去的问题，“很厉害，很尖锐。”冯润胜说。
2008年9月，顺德被列为广东省第一批深入学习实践科学发展观唯一的县级试点单位，并由中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋直接挂点联系。11月，汪洋钦点顺德参加广东省特区经济会议，作为唯一的区县级与会单位，和深圳、珠海、汕头、广州、湛江等一起被列入行政体制改革试点，共同探索大部制。
2008年底，《佛山市顺德区党政机构改革方案》开始准备，历时近10个月。此次改革改变了“头痛医头、脚痛医脚”的单一改革模式，同步推进事业单位分类改革，深化镇级行政管理体制改革，实行“强镇扩权”。
广东将顺德作为综合试点，授予顺德地级市管理权限。对顺德放权，但不升格。省委提出珠三角一体化战略，目的在于打造一个城市群，而不是在打造一个地区，顺德是广东改革一盘棋里的一个子。
“这次机构改革，表面上看是机构的合并，实质上是党政组织结构的深刻变革，是政府职能的重大转变。我们希望通过改革建立决策、执行与监督互相制约又互相协调的行政管理体制，为全国县级行政单位改革探路。”顺德区委书记刘海说。
汪洋说：“作为中国改革发展的排头兵之一，顺德今天遇到的问题，其他地区明天将要遇到；顺德拥有雄厚的物质基础、强烈的改革意识和丰富的改革经验，破解科学发展难题的能力强；顺德名扬省外乃至国外，在这里成功实现科学发展，示范效应会更大。”
大部集权隐忧
2009年9月17日下午，顺德区长梁维东携手刚刚拿到任命书的16位新大部的一把手亮相媒体见面会。
顺德把纪检、监察、审计、信访职能集中由纪委(政务监察和审计局)行使，尤其是信访部门归入纪检监察，意味着信访真正成为了一种监督力量；审计是传统的政府部门，顺德把其归入纪检监察，实际上是把部门监督权统归党务，并新成立一个行政审批监督室，这在全国尚属首次。
但随着顺德7个区委常委、副区长兼任大部制的首长，在权力高度集中的同时，监督的难度必然增加。16位大部的领导的权力如何制衡成为目前顺德大部制改革后最为关注的问题。
顺德提出“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”，全区重大决策集中由区党委常委、区人大常委会主任、区政府正副区长、区政协主席、政务委员组成的区联席会议决定。
而大部后，人大、政协等监督机构如何更大地发挥其作用目前仍未明确。顺德官方也并未对此问题做出官方回应。
“很多地方政府原来党政在一个大院办公，后来都分开办公，形式上的分开并没有把职能分开得很清楚，现在职能分清了，但又可能产生‘两个政府’的误导。这是值得顺德党政联动改革注意的。”广州市社科院研究院彭澎说。佛山市人大代表王基国认为，这次顺德机构改革组建区政务监察和审计局，与区纪律检查委员会机关合署办公，将能起到有效的监督作用。
顺德区委书记刘海说：“以后，纪委将派驻纪检组到各大部门，进行有效监督。但四位一体的决策制度没有改变，改革后这个流程更为流畅。今后将思考人大、政协在当地经济发展、建设民主法制中如何发挥更大作用。中央有国务委员，我们设置政务委员。”
彭澎则认为顺德改革保守之处就是“人员一个不减”。精简机构、人员分流，历来是行政改革的基本招式。顺德改革与深圳改革最大一个共同处就是不进行人员分流，这就使机构改革可以减少摩擦，得以顺利进行。但是，顺德改革与深圳改革在人员安排上也有不同之处，与深圳设置大量副职不同，顺德副职不多，却创设了政务委员、局务委员这种新型职位，据说创意来自国务院的国务委员。这种创设保证了“人员不减、待遇不降”，是一大创举。但是，从长远来讲，应该考虑相关岗位的“只减不增”、自然淘汰。
⊙“搞学术的，要看他教育部门有什么人、科技部门有什么人；当公务员的，要看他有没有什么背景、跟谁的关系不错。这种环境不会有吸引力！”
⊙“美国为什么让全世界的人才都趋之若鹜？主要是因为它对人才的成长有一个法制环境保护。我们现在可能没这个环境，很多人才，到了一个新地方，都觉得自己前途叵测，没有保证。”
⊙“政府要像园丁一样，创造有利于植物生长的环境，至于每一种植物在竞争中怎么生长，政府不可能也不应该去刻意设计。”
--汪洋
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