户籍制度改革需要大智慧

　　此次户籍制度改革将大幅降低社会成本，释放经济活力并提高经济效率

　　在经过了数年、数十年的期待之后，中国的户籍制度改革终于见到了曙光。

　　近日，12部委出台了《关于加快推进户籍制度改革的意见》稿。公安部副部长黄明称，到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。

　　改革的基本特征是：一、实行城乡统一的户口登记；二、户口的迁入条件以合法稳定住所，合法稳定职业为基本条件；三、以经常居住地为登记形式。

　　中国现行的户籍制度，优点是便于人口登记管理，并以此进行公共资源分配，但很显然，这是相对于政府管理而言，于居民而言更多的是桎梏。

　　现行户籍制度之所以饱受批评，原因在于，诸多大城市在制定涉及公共资源分配政策时采用了简单粗暴的双轨策略，很多情况下，户籍成为了居民对资源可享有与不可享有的唯一识别标志。

　　也就是说，在一些重点城市，政府赋予了户籍过多的福利。这也正是此次户籍制度改革着重要解决的问题。

　　以北京、上海等大型城市为例，在购房、购车、子女上学、高考、就医甚至就业等方面，以户籍为识别标志的限制政策导致城市大量流动人口缺乏基本的社会福利保障。

　　在任何一个国家，人口流动是必要的，否则全社会劳动力效率将大幅降低。从民生角度考虑，户籍制度改革迫在眉睫。

　　在中国，人口迁徙有两大类：一是农村闲置劳动力输出，农村居民向城市迁徙并在建筑、家政、餐饮、物流、零售、家具建材等行业从事劳务工作；二是重点高校对全国生源的吸引，导致学生向这些城市迁徙，并直接定居就业。

　　此次户籍制度改革，若能达到预定的改革目标，将从民生和经济上极大促进全社会的健康发展。

　　从民生上看，改革将促进社会公共资源的公平分配。城市的医疗、教育、交通等资源将按照居者有份的原则来分配。无论是所谓的本地户口，还是外来人口，都能公平享有，没有限制，也没有歧视，这是社会文明的标志，也是社会稳定的根基。

　　从经济上看，改革将从两个方面对中国经济的健康增长进一步形成推动力。

　　首先，大幅降低社会成本。且不说我国为实施户籍登记和管理所支出的政府财政费用，单就居民为避免户籍限制而产生的额外支出来看，数额就极其惊人。比如，居民为了获得子女入学资格而缴纳的高额赞助费、为了获得异地高考资格而投资的房地产等等，这些成本都可以避免。

　　哪里有政策限制，哪里就有权力寻租。在大城市，为了子女入学、高考、买房资格等，居民不得不面对这些领域的腐败，并为此支付庞大的隐性成本。

　　第二，释放经济活力，提高经济效率。首先，实现人口的自由迁徙，将在全国范围内实现专业人才的优势互补，从而促进各地区的协调发展。不带有户籍区分的公共资源分配制度有利于专业人才向最适合他们的地区和产业流动，而不需要考虑户籍等后顾之忧；其次，改革有助于提高全社会消费能力，尤其是目前的非本地人口，他们被现行户籍制度约束的一些消费需求将得到充分释放。

　　然而，户籍制度改革这么多年来一直难产，可见其推行的阻力之大。核心难题是现行户籍赋予了过多福利，而根源则是城乡二元差距，社会资源分配过于悬殊导致人口大量涌入大型城市，使得这些城市交通、医疗、教育、环境等方面出现严重问题，城市管理者却又采用了简单粗暴的以户籍为识别的限制管理政策。

　　那么改革如何突破？目前最大的改革阻力来自一线大城市，尤其是像北京、上海这样的特大型城市，其实对于中西部城市以及二线以下城市而言，户籍改革的阻力并不大，多数城市基本实现了自由落户。

　　从根本上看，改善城乡二元结构是必要之路。

　　这是个长期的过程，落实到具体层面，对于中小城市而言，应当出台更多的政策鼓励教育、医疗等资源，尤其是吸引这些领域的高端人才在城市落地，缩小与大城市的差距。

　　再看大型城市，剥离户籍福利的工作必定艰难，涉及到庞大的利益再分配工程，甚至会触动部分权力阶层的利益，因此，需要从中央到地方进行统筹规划，根据城市特点制定执行细则。

　　至于如何缓解因人口大量涌入大型城市导致的环境污染、资源紧张等难题，笔者认为，一方面通过中小城市提高对劳动力的吸引力来解决；另一方面，大城市必须要通过户籍以外的系统性建设来控制过量的人口涌入，比如提高大城市的房屋拥有成本、汽车使用成本、以纳税记录作为社会福利分配基础等，但是，这种制度需要足够公平，适用于所有人。

　　从形式上，可以参考美国的人口管理制度。众所周知，美国人没有身份证，那么他们如何管理流动人口呢？美国人几乎每个人都有驾照，因此，通过每个地区的DMV(Department of Motor Vehicles，美国车辆管理局）对进入辖区的驾照持有人进行管理，达到流动人口管理的目标。美国法律规定，驾驶人员每到一个地方超过15天，就必须到DMV登记，否则会被视为持无效证件驾驶。

　　除了驾照，社保卡也是美国居民的重要身份标志，一旦居民在某个城市产生就业收入、纳税、消费等活动，他也就纳入了该城市的人口管理范围。

　　至于中国的具体情况，目前身份证是居民通用的身份识别标志，但身份证的问题是难以进行流动管理，因为身份证既不带有支付、纳税、储蓄等金融功能，也不带有像驾照那样的专业功能。未来需要对身份证的功能进行再思考，或者可以考虑以新的具备流动管理能力的证件来取代身份证。■

　　《投资者报》评论员 周俊