广州村官外逃调查

　　近日，广州市在全国首创先河，填补了国家在管理“村官”出国方面有关法律法规的空白地带，此后，广州市内所有的村干部出入境将受到政府的监管，而不再像以前那样随意自由

　　“村官不是官，但权力却大到无法想象。”广州市天河区冼村村民卢成明对《小康》记者说，这个被外界看成是富得流油的冼村位于广州CBD中心，在监管完全失效的情况下，村官不仅成了一方诸侯，而且“富可敌国”，一旦东窗事发，便一走了之，卢成明说，已经外逃的冼村村委书记卢穗耕给村民留下的就是巨大的经济损失。

　　然而，作为外逃的村官，卢穗耕并非仅此一例。早在2012年国庆节前夕，猎德村“一把手”李方荣出境“就医”、长期“失踪”事件发生后，广州天河区已要求辖区内全部村、社主要干部上缴护照、港澳通行证。

　　2013年12月20日，广州市纪委正式出台《关于加强和规范村“两委”班子主要成员出国(境)管理意见》（下称《意见》），明确村“两委”班子主要成员出国(境)证照实行统一保管，广州全市共1142个村“两委”主要领导干部2014人纳入该项制度监管范围。

　　广州市纪委告诉《小康》记者，将村官纳入公安机关出国(境)登记备案范围，所立足的现实在于，基层自治组织负责人的违法违纪，在近年来成为腐败案件的高发区、重灾区。以广州为例，全市纪检监察机关查处的党员干部违法违纪案件数量比例，基层自治组织占到1/4。如何有效监管村官成了刻不容缓的问题。

　　中共中央党校党建教研部主任王长江在接受《小康》记者采访时直言，“纪委收缴村官护照或为无奈之举，但如此头痛医头、脚痛医脚的做法不能从根本上解决村官腐败问题。”村官权力来源于村民，而如何才能让村民有效监督村官的权力运转过程，这才是根本。

　　小村官打造独立王国

　　“在别人眼里，冼村的村民都很有钱，但又有谁知道我们村的养命钱被村里的家族干部吸得一干二净时，很多村民还在为温饱而奋斗。”村民卢成明告诉记者，冼村里有钱的仅有一部分人，在冼村原书记卢穗耕的“呵护”下，其家族已是“富可敌国”。

　　从冼村的领导班子成员结构可看出端倪，卢穗耕担任冼村一把手33年，两委成员基本皆是其亲属，副书记是侄子卢佑醒，总经理是小舅子冼章铭，副经理是亲侄儿卢炳灿，公司会计是堂内弟冼章伟等等，在冼村前党支部书记卢穗耕背后，站着阵容惊人的“亲属集团”。

　　把握着冼村经济“命脉”的冼村实业公司里，股东当中有56个都是卢穗耕的亲信，冼村被他们打造成为“独立王国”，由这56个股东形成的利益集团主宰着全村老百姓的命运。

　　早在上个世纪末期，广州市城镇化的推进给位于城市中心的冼村带来了巨大的资金注入，然而，面对巨额的土地征用补偿款，冼村村民并没有获得可观的实际利益。“1985年，广州市政府征收黄埔大道以北1200多亩农田，所有的征地款装进了卢穗耕的腰包；1995年，黄埔大道以南珠江新城农田征地款有6亿之多，从未向村民公开交代过款项的去向；1995年，当时我们村才有1126人，卢穗耕多报劳动力人口3085人，串谋广州市土地开发中心贪污政府给征地后劳动力人口生活安置补偿款3887.1万元。”村民告诉记者，除此之外，卢穗耕及其利益集团还为了一己私利，使村集体经济损失不计其数。

　　当记者向村民对卢穗耕窝案列举的种种罪行进行求证时，相关负责人向《小康》记者表示“针对个案还不便发表更多看法”。

　　在冼村村民看来，卢穗耕在自己布置的网络下开始了疯狂的敛财行动。“书记一句话成了最高指示”，在这样一个寸土寸金的地方，他几乎不用经过村民的同意，更不用召开村民大会进行商议，就可以做出任何决定。

　　村里的财政收入账本弄虚作假，村委办公室每二至三年都会发生一次看不到硝烟的火灾，而村干部的解释则非常经典：“因为电路短路，财务室发生火灾，由于我们的奋力扑救，只烧掉了这几年来的账目，没有造成任何损失”。这样就可以掩饰掉吞噬财产的罪证。

　　卢穗耕带着利用“无边”的权力而得来的巨款远逃澳大利亚后，便杳无音信。

　　广州冼村的事例被曝光后，就像是海水退去后暴露在外的礁石，丑恶的外表格外引人注目。村官玩弄权力所得利益之庞大令人震惊。然而，卢穗耕外逃事件并非唯一，在2013年4月，有网友举报广州市白云区嘉禾街联边村村委书记彭某某非法强占土地、挪用村集体资金，其个人资产已超过10亿元人民币，而他本人也已取得加拿大绿卡，妻儿已加入加拿大国籍。除此之外，早在2012年国庆前后，天河区猎德村“一把手”李方荣请假赴加拿大就医，至今“失踪”一年多，其间曾从境外寄回诊疗证明并提交辞职申请，一度引起外界各种猜测。

　　村官外逃不可不防

　　2013年末，广州市纪委证实：冼村村干部集体被查落马，而卢穗耕因为潜逃到国外而成了“漏网之鱼”。

　　奇怪的是，冼村的“大人物”究竟是在哪一天“消失”的，竟无人知晓。

　　受访的几位村民中，没有人知道卢穗耕究竟是哪天离境的，但卢穗耕外逃却是一件必然而绝非偶然的事情。一位熟悉卢穗耕的村民告诉记者，其妻子和两个女儿在上世纪90年代已移民香港，之后移民澳大利亚，卢穗耕也入了澳大利亚籍，在香港有半山别墅、上市公司，妻子冼旺兴在香港有公司。卢穗耕的小舅子冼章铭及其妻、子女，外甥陈健强一家，以及陈健强的父母、侄儿一家也都移民到了国外。小村官卢穗耕成了声名远播的大裸官。

　　无论是卢穗耕还是以往的外逃官员，他们对于潜逃国家的选择，都是早有准备的。“他们只会选择逃往没有与中国签订引渡协议的国家。”中共中央党校党建教研部主任王长江说，这样就是为了防备有一天被抓回来。

　　巨贪村干部心存侥幸，利用权力牟取利益，一有风吹草动就逃出国外的现象，已经引起了政府的重视。

　　村官外逃已到了不可不防的地步。

　　2013年12月20日，广州市出台《意见》，广州市村“两委”班子主要成员将纳入公安机关出国（境）登记备案范围统一管理，出国（境）证照须上缴统一保管。据介绍，该《意见》明确将广州2014个主要两委干部（村委书记、村长）纳入公安机关出国（境）登记备案范围统一管理。明确规定，村“两委”班子主要成员出国（境）证照实行统一保管制度，其办理因公、因私出国（境）证照须提供相关审批手续。同时，还有一系列问责和处罚的规定。另外，组织人事部门和纪检监察部门在其中负有监督管理职责。这就意味着在广州市内所有的村干部出入境将受到政府的监管，而不再像以前那样随意自由。这是广州市在全国首创先河，填补了国家在管理“村官”出国方面有关法律法规的空白地带。

　　从卢穗耕案可见，他并不是一个人在“战斗”，他的妻子、儿子等直系亲属，朋友等特定关系人，往往也在其中扮演着重要角色，成为台前幕后的贪腐“亲友团”或利益集团，“亲友团”腐败则是以家庭关系、朋友关系作掩盖，通过相互勾结、支持等，依靠合力而进行的。与个体腐败相比，亲友团式腐败显然性质更恶劣、社会危害更严重，更难查办。

　　去年8月份，卢穗耕及其“亲友团”被“一锅端”之后，广州市纪委常委、新闻发言人梅河清表示“冼村仅重新签订村集体物业出租这一块，村集体收入就上升了1个亿。”梅河清说，在经济发达、城市化进程比较快的农村基层，如果这一块的工作不加强，就会诱发巨大的权力寻租，成为腐败重灾区。天河区纪委举措的有效性得到了事实有力的证明。

　　村官管理的空白所导致的违纪行为已不仅限于敛财外逃。自2012年以来，广州市天河区查处了多名涉嫌贪污的村官。2012年9月，天河区车陂经济发展公司党总支书记苏某江、董事长王某尧和副董事长马某佳，涉嫌在原广氮地块车陂村征地的过程中收取贿赂2680多万元。2012年年底，天河区沙东村党支部书记、沙东利集团有限公司党委书记、董事长杨锦兴因涉嫌受贿被“双规”等一系列村官受贿贪污的案例让管理村官这一任务迫在眉睫。

　　王长江认为，收缴村官护照是政府不得已而为之的一种行为，他告诉《小康》记者说：“这种办法的不得已处就在于村官也是一般的公民，他们有享受出国出境自由的权利，在这一层面加以限制，在情理上说不过去。而这又是一种没有办法的办法，如果不加以限制的话，类似村官携款潜逃出国的事情还是会屡禁不止。”正是由于之前在天河区试行这一管理办法的雏形意见，并且得到了一些正面肯定，所以广州市纪委这次才会出台相应政策狠抓村官管理，防止其沦为腐败的重灾区。

　　“对于这次举措的有效与否，还有待时间来证明。”王长江说。

　　完善制度才能治本

　　众所周知，防止房屋的倒塌并不是靠加固墙体就可以完成，最重要的还是得加固其根基，根基才是其根本之处。同样治理村官贪污腐败以及抑制其外逃事件发生的最根本办法，也许并不在于收缴几本护照和通行证，而在于通其内心以治其本。

　　我国在20世纪80年代初就推行了具有中国特色的民主自治制度--村民自治制度，作为保障村民基层政治参与、自我管理的关键制度，村民自治制度在推动基层民主建设方面发挥了重大作用。但30多年过去了，村民自治制度也暴露出一些问题，比如贿选、独裁、贪污等，村民自治并没有实现其应有作用，要想从根本上改变现状，消灭产生罪恶的根源才是最重要的。首先应该完善法律制度，村官的权力必须得到约束。很多村里都是村干部一只手遮天，一人说了算的模式。

　　王长江认为最根本的问题就是要从约束村干部的权力方面着手。“过去我们许多人都认为村官是最低级别的官，乡镇里的官员就可以约束到他们。但是事实情况是村民自治，所以村不算是一级政府机构，这样就掉入乡镇政府无法管理村干部的‘陷阱’之中”，他接着向记者说，“村民自治就是要将权力发放到村民手中，现实却是将权力送到了村里领导的手里。村民自治没有得到真正的实现，比如乌坎村事件最为典型，村委会随便拿着村民的钱去谈生意、随意决定分配，大权握在村委会手里，这也就说明权力并没有真正到达村民手里。所以现在很多地方打破头去争村官地位，就是因为权力不在村民手里。”

　　对于卢穗耕腐败案，其实十几年来村民一直在不断向各级部门反映，“拉下贪官卢穗耕”是他们的终极目标。2009年8月19日，号称冼村历史上规模最大的反腐风暴终于爆发了，3000多名村民签名聚集村委会门前静坐，要求罢免无能贪官。

　　风暴过后，天河区纪委的答复是：冼村所有村委会成员，没有违法违纪现象，村账目清晰，没有存在贪污腐败现象。更令村民感到绝望的是，如此大规模请愿事件广州媒体竟集体沉默。

　　“真正做到村民自治，除了要分摊掉村干部手中的权力之外，还要防止有些地方政府官员为了利益‘横插一脚’的行为。”王长江说，这种行为会让村里领导认为上面有一把隐形的保护伞，做什么都可以由村干部说了算，最终还会导致权力失控的局面产生。

　　政府层面可以培育一些乡村组织，大力加强民主监督，村民与村委会构成了二元治理乡村的主体。如果过度地强调单个村民的监督职责，无疑超出了村民这个群体本身的能力。因此，要实现对乡村民主的监督，可以考虑组织化的监督，即在联合村民个体的基础上，成立相应的组织，这类组织与单个村民个体相比，比较具有优势。一方面，这类乡村组织可以为村民进行集体生产服务，发挥其经济职能；另外一方面，也可以在乡村民主选举的过程中，以组织的形式对相关行为进行监督，从而避免单个村民力量的薄弱性。这样也可以对村干部的权力进行监督，也算是从另一角度抑制其滥用职权。

　　随着我国法治社会宣传力度加强，村民的法治意识观念也日益增加，很多村民也摈弃了过去野蛮、暴力的维权方式，开始学会利用法律来维护自身合法利益。但即便如此，我国乡村还有相当一部分村民缺乏法律常识，对村民自治制度认识不够，参与民主决策的热情不高。这里政府正确引导就发挥了很大的作用，一方面政府要向村民介绍基本的村民自治制度，提高村民的认识，从而增强其参与乡村治理事务的意识；另一方面政府要正确引导村干部，让其认识到自身的定位，并且培养一种为民服务的精神，从而在进行乡村事务决策时，采取民主的形式，避免独断专权。

　　各地对于村干部管理方面也都在进行积极的探索。比如广东佛山现在就采取了“政经分离”（详见本刊2012年第10期《广东南海：政经分离改革步步惊心》）的方式，就是村委会只管理村里的一些日常事务，而经营村里的集体财产包括土地所有的就由公司来治理，这样也取得了一定的效果。王长江对于这种方式持肯定态度，并且他认为在全国经济发展不平衡的前提下，这种“政经分离”的方式可以有几种模式。他说：“在经济较为发达的地区，村务可以交由村委会管理，而经济则可以利用分红的方式，这样村民就可以完全参与其中；在经济欠发达地区，村民看重的则是权力这一块。所以对于这一块，往往采取的是两种方式。一种是村民议会的方式，这种方式的成功代表就是成都的双流村。另一种就是村代会的形式，河北的肃宁县是这一模式的成功典范。”

　　王长江强调，“最重要的一点就是要将‘权’与‘利’分开，像村官外逃这类的事件就会得到根本的遏制。”

　　（文中部分村民为化名）

　　文/《小康》记者 刘建华 广州报道