郑各庄土地困局

　　“郑各庄的做法既是违法，也是改革探索。说它违法，它的做法确实与现行法律法规有关规定不符；说它是改革探索，是因为改革本身需要突破现行法律和政策规定，如果不突破，就谈不上改革。”

　　2014年2月17日，注定是北京宏福集团董事长、党总支书记黄福水无法忘记的一天。这一天，宏福集团建设的“水城御墅”项目37个四合院被夷为平地，而下令拆除的，恰恰是集团最高决策者黄福水本人。

　　黄福水的另一个身份是民选的北京市郑各庄村村主任。他的双重身份源于郑各庄这个以村为基础，以一个单一的村镇企业——宏福集团为支柱的“村企合一”经济运行体系。

　　此次自拆“水城御墅”，不仅让宏福集团，也让郑各庄付出了高昂的代价。

　　这一切皆源于土地问题。

　　“以儆效尤”的典型

　　郑各庄村，隶属北京市昌平区北七家镇，村域面积4432亩，原住村民576户、1493口人。

　　初到郑各庄的人大多会产生错觉，这里乡村的痕迹早已不见，看起来更像是个规划有致的现代城镇。

　　一条笔直的大道将郑各庄分为东西两块，宏福大道西边是京城小有名气的温都水城和几家巍然耸立的度假酒店。大道东边则是一大片教学园区，北影、中戏、北邮等在这里建立了分校区。

　　位于郑各庄北边的“水城御墅”建于温榆河畔，占地面积108.55亩。从北京市国土局的文件来看，“水城御墅”项目土地利用情况为66.64亩集体建设用地、10.87亩农用地、31.04亩未利用地，共108.55亩。根据城市整体规划，2014年，北京还将新增35万亩森林，而郑各庄村的这100多亩地，就将成为其中的一部分。

　　“水城御墅”项目2009年开建，2012年6月被列入北京市国土局挂牌督办的两起集体土地违法建设重大典型案件之一；去年6月，再次被北京市国土局点名。

　　2013年9月，坊间已风传“水城御墅”很有可能被用来“以儆效尤”。

　　同年11月22日，国土部、住建部联合下发紧急通知，指出“小产权房”的建设、销售和购买均不受法律保护，要求坚决遏制在建、在售“小产权房”的行为，坚决拆除一批、教育一片，发挥警示和震慑作用。

　　重拳之下，郑各庄的“水城御墅”成了“拆除一批、教育一片”的典型。

　　多少有些出乎意料的是，黄福水最终自己下达了拆除令，并在一周内将37座四合院全部推倒。

　　2014年2月19日，黄福水一大早赶到宏福集团的办公地点宏福大厦，随即来到17层的会议室，同时接受两家媒体的采访。

　　“拆就拆吧！”眼睁睁看着投入的9000多万元建设款打了水漂，黄福水说：“再苦也要自己往下咽！”

　　“我们明白，15年前的做法挪到今天已经行不通了，但是刹车也要慢刹，需要逐渐去适应。”黄福水对《民生周刊》记者表示。

　　从“跟随者”到“领跑者”

　　在一个世纪的土地政策变迁中，郑各庄一直扮演着“跟随者”的角色。直到20世纪90年代末期，也就是黄福水所说的15年前，郑各庄在土地政策中抢占了先机。

　　“1949年10月，郑各庄村成立党支部。土改后的1950年1月，全村分配到户土地2847亩，人均3.5亩，实现了‘耕者有其田’。”这是村史《郑各庄志》中的记载。

　　1951年，郑各庄村随昌平县从河北省划归北京市。

　　1978年，中共十一届三中全会甫一召开，“贫穷不是社会主义”的政治信号开始在郑各庄村口口相传，为此，村里还召开了一次“要不要富”、“敢不敢富”、“能不能富”、“会不会富”的大讨论。

　　1979年，作为昌平区平西王府管理区推行农业联产承包责任制的试点村，郑各庄大队实行了承包到组、到劳的联产承包责任制。1984年，郑各庄正式采取“大包干”的形式，劳动力逐渐从土地上解放出来。

　　1985年，时任郑各庄生产大队长的黄福水，带着一群年轻人借钱买下一台挖掘机和一台推土机，组建土石方施工队，开始闯荡北京建筑市场。

　　1996年，昌平区鼓励区内企业组建企业集团，并实行股份制改造，宏福集团应运而生。“实际上，他们申请时已经晚了，但还是找到当时昌平县的分管领导，才最终促成了此事。”昌平区平西府镇原镇长白宗富对当时的曲折过程记忆犹新。

　　宏福集团成立之初便随之创建了以村为基础、以企业为经营主体的“村企合一”经济运行机制，农民逐步进入企业。黄福水说：“郑各庄完全是个企业化的村庄，农民、村民、职工是最大的受益者。”

　　上世纪90年代末，金融风暴席卷亚洲，宏福集团也未能幸免。大量工程款被拖欠，许多工程因资金问题被迫停工。1997年，集团债权已高达3000万元，面对危机，决策层不得不决定采取以物折款的方式盘活资产。

　　凡是集团的债务单位，有水泥出水泥，有钢材出钢材，没有材料的出人工，就这样，在村里的集体建设用地上，4栋住宅楼平地而起。由此吸收来的500万元村民、员工预付款也意外救活了宏福集团。

　　搭上政策末班车

　　1997年的尝试是个意外收获。此时，国家对于集体建设用地的使用并没有严格限制。

　　第二年，修订后的《土地管理法》开始施行，国家对土地实行用途管制，严格耕地保护。郑各庄想要在土地资本化的道路上继续走下去，首要一关，就是要到国土部门办理土地专用审批手续。

　　郑各庄村委会首先聘请专家绘制了《郑各庄村21世纪生态庄园》规划。在郑各庄村域内，规划出生活居住、科技产业、教育科研、旅游休闲、商业服务等五大功能区。按照规划，郑各庄需要将1860亩农用地中的大部分转为集体建设用地，仅保留73.5亩农业用地。

　　为解决“合法身份”问题，郑各庄通过在区内复垦荒滩和沟边土地的方式置换了原始的集体建设用地。在1999年至2000年的两年中，村里1600多亩耕地陆续调整为建设用地。

　　2003年以后，这种置换耕地的办法被完全禁止，而在此之前，除73.5亩耕地外，郑各庄村的农业用地已经全部转换为集体建设用地。

　　从那时起，宏福集团通过多元化发展，在这片土地上获得了巨大收益。集团资产从1999年的3000万元，增长到今天的50亿元，自营实体30多家，参、控股等各种形式的合作企业达90多家。

　　宏福集团董事长办公室工作人员郝玉增为《民生周刊》记者提供了一个数字：郑各庄村农民2013年人均纯收入达6.1万元，不仅远远高于全国农民人均收入水平，也超过了全国城镇居民的人均收入。

　　限于郑各庄村村民收入每两年详细统计一次的惯例，《民生周刊》记者仅拿到了《2012年郑各庄村农民收入统计》（以下简称《统计》）。

　　《统计》显示，郑各庄村民在集团就业，人均月工资为2266元，各项福利人均7913元。除此之外，村民的收入还包括土地收益、股份红利、个人房屋租金等，众多分项中没有一项来自种植或养殖。

　　“这里的农民不再埋头于黄土，却并未脱离土地，他们享受着土地增值带来的利益。”在郑各庄村民的户口本上，户别一栏仍然写着“农业”两个字。

　　而据《郑各庄村2013年公益福利支出统计》，2013年，郑各庄公益福利支出总额多达1596.6万元，覆及范围十分广泛，包括自谋职业和自主创业补贴、老人补贴、村民用水、天然气、温泉入网费、取暖费、公共照明费、垃圾清运费和高压水泵补助费。

　　此外，村民从幼儿园到大学的教育费用都可以报销。郑各庄地下的水电设施、公用的污水处理厂都是村集体兴建的，政府自始至终没有参与。但就是这样的成绩单，也未能使郑各庄摆脱争议。

　　争议从未停止过

　　早在本世纪初，郑各庄就因富裕远近闻名，2008年还曾被选作“北京奥运会旅游接待村”。其投身乡村房地产业，作为北京市小产权房聚集地的事实，也早已蜚声京城。各地官员、学者纷纷前来考察，官员们只看不评论，学者们则大多将其作为农村主动城市化的典型。

　　虽然《土地管理法》中明确规定，农村集体建设用地仅可用作村民宅基地、兴办乡镇企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设，但是关于“引导和规范集体经营性建设用地入市”的条款近年来也在中央和地方文件中密集出台。

　　“郑各庄的做法既是违法，也是改革探索。说它违法，它的做法确实与现行法律法规有关规定不符；说它是改革探索，是因为改革本身需要突破现行法律和政策规定，如果不突破，就谈不上改革。”农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐如此评价郑各庄的发展。

　　至于哪些法规和政策应当严格执行，哪些应当突破，廖洪乐认为，关键在于遵守两大原则：一是社会主义市场经济原则，二是城乡一体化原则。符合这两大原则的一定要严格执行，有违这两大原则的就要突破。

　　廖洪乐曾经在他所著的《农民市民化与制度变革》一书中，将郑各庄作为农民自主城镇化的案例。

　　虽然“引导和规范集体经营性建设用地入市”早已在学界成为共识，不过，廖洪乐还是在1月19日发布的2014年中央“一号文件”中看到了细微的变化。“以前有‘逐步’二字，这次把‘逐步’去掉了；以前提‘规划内的农村集体经营性建设用地’，现在不提‘规划内’了。”

　　在他看来，从以前到现在，规划主要在城镇，农村被忽视了，集体土地入市首先要实现城乡规划一体化。

　　郑各庄自主城镇化的过程，对郑各庄人来说十分不易。“规划需要在农业用地转成集体建设用地的基础上进行，郑各庄做到了。即便如此，规划批复之前我整整跑了十年。”黄福水说。

　　2005年3月，《郑各庄片区平西府组团控制性详细规划》得到了北京市规划委员会的正式批复。规划基本以1998年郑各庄村的规划为蓝本，其中包括67.17公顷的居住用地。按照这一规划，郑各庄的小产权房并非都像“水城御墅”一样不符合规划。

　　至于一个规划为什么会跑了十年，黄福水也不知该去哪里寻找答案。中国人民大学农业与农村发展学院院长唐忠分析说：“一个规划跑了十年，我猜测是各方利益集团博弈的结果。”

　　据媒体报道，2008年9月，北京市政府在《土地管理法修改草案初稿》中曾大胆提出“集体建设用地经过批准后可以转让、出租和抵押”，但在随后的征求意见稿中这一条被删去。

　　唐忠认为，改革的最大阻力在地方政府，因为地方政府是利益损失方。在集体土地入市的问题上，地方政府不会太积极，如果靠中央政府强力推行，应该能够推动。

　　这么多年过去，郑各庄人看到的只有文件中关于“集体土地入市”的字眼，村里的现状并没有发生改变。学者们也认为，集体土地入市还未进入到操作层面。

　　艰难解困

　　“想要实现与国有土地同等入市，前提就是土地确权登记，这是一个基础性工作，目前也正在做。”廖洪乐说。

　　对于这项基础性工作，郑各庄村早已走在了前面。

　　1999年5月，郑各庄召开村民大会，实行了“确权、确利、保收益”的土地流转机制，将土地量化到每个农民，并全盘委托宏福集团经营。

　　当时确定的股权比例是：郑各庄所有村民每人一份股，以村委会整体名义占有宏福集团总资产3000万元的16.7%的股份，约合资金500万元。也就是说，村民的耕地经营权全部以股权的形式委托给宏福集团管理，宏福集团把土地收益以租金和分红的形式支付给农民。

　　关于国家此次集体土地确权工作的进展，郑各庄村党总支书记杨路亮说：“村里集体土地的确权绝大部分已经完成，包括农地、集体建设性用地，宅基地确权到今年年底做完。不过，土地证还没有下发到村里。”

　　然而，即使下发具有统一编号的集体土地使用证，下一步如何做，郑各庄人还是一头雾水。“它无法上市，无法流转，不能抵押。确权之后，也无法让土地在持有者手中得到充分的利用。”杨路亮说。

　　“因为土地的性质是集体土地，我们根本无法从银行获得抵押贷款。”目前，困扰黄福水的问题是，如何将郑各庄拥有的资产更多地变为资本。

　　为了获得银行融资，郑各庄开始尝试将集体土地转变为国有土地。目前，“温都水城”所在地块正在办理集体土地国有化，宏福集团将为此缴纳土地出让金以及相应的罚金，总计1.2亿元。

　　“房地产开发用地，可能涉及巨额增值收益分配问题，需要补缴政府土地出让金。”廖洪乐说，“对于这样的村庄，征收多少土地出让金合适，国家并没有统一、明确的政策规定。《土地增值税暂行条例》中并未包含集体土地。”

　　即便宏福集团愿意为此“埋单”，这项工作的推进亦相当缓慢。宏福集团首席品牌官郭晏平说：“这项工作从2009年就开始在做，领导也一直关注，目前正在逐步推进。”

　　“符合规划和用途管制这两种土地管控手段，不仅适用于国有土地，也同样适用于集体土地，除此之外，还应再加上一种手段，那就是合理分配增值收益。”在廖洪乐看来，如果这三种手段得到了充分运用，因土地问题而产生的社会矛盾将会减少。

　　郑各庄未来的计划是，如果政策不推进，宏福集团就出资逐步把村里的集体土地转为国有土地，在2015年至2020年彻底完成郑各庄的资本化，并在2020年后全部进入证券市场，上市运作。

　　（实习生王亚亚对本文亦有贡献）

　　本刊记者 崔靖芳

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