南海农地的超前实验

　　南海区已经探索出一条利用集体建设用地推进工业化、城镇化和农业现代化的“三化”新路，建立了包括确权登记、流转交易平台、基础地价体系等在内的集体建设用地入市体系。

　　“变革”再次历史性地选择了广东深圳。

　　2013年12月20日，深圳一宗原农村集体工业用地以1.16亿元的价格成功拍卖。此时，距十八届三中全会闭幕仅一个多月时间。

　　这宗被舆论定义为“首宗入市”的农地，被赋予“全国土改破冰之举”。事实上，从上世纪90年代初开始，珠三角、长三角地区便已开始探索农村集体建设用地入市。虽然其中伴有争议和困境，但步伐从未停止。

　　破冰之举

　　土地是农民的命根子，也是最重要的生产要素之一。长期以来，中国土地制度却呈现出城乡二元结构。

　　按照土地管理法规定，城市市区的土地属于国家所有，而农村和城市郊区的土地（法律规定属于国家所有的除外），属于农民集体所有。集体土地入市前需经国家征收变为国有土地，而一般意义上的农村土地流转，是指土地使用权在不同经营主体之间的流动和转让，其实质是农村土地使用权的市场化。

　　深圳市规划和国土资源委员会相关负责人称，深圳的突破在于，村集体工业用地绕过了须征转国有用地的传统流程，只需继受单位（土地的实际使用方）和国土部门签订补偿协议，即可实现土地转让。这为不同权利主体土地的同价同权开辟了新路，对于建立全国城乡统一的建设用地市场具有借鉴意义。

　　对于深圳的这宗土地交易，有媒体提出质疑：“70%的交易金额将纳入深圳市国土基金，仍无法抹除地方政府掩藏在创新背后的经营土地色彩……当未来全国各地成千上万的农村集体经营性土地拍卖开始，谁来保证一些地方政府在土地流转中不浑水摸鱼，重复此前不顾农民利益、攫取农民土地利益的行为。”

　　“这个事情，不能简单地批评政府。”中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英提出了自己的观点。

　　他向《民生周刊》记者解释称：“你要了解政府拿这70%的金额做什么。地卖出去后，配套的道路怎么办？地下设施怎么办？这都需要花钱。一般来讲，地价高的地方，政府配套也多。如果政府一点收入都没有，谁来解决这些配套设施问题？因此，我认为，‘70%’相当于一个统筹概念。”

　　“当然，70%是不是最合适，需要探讨。”党国英认为，问题的关键是不能一刀切，各地应该根据各自的情况确定抽取比例。

　　南海样本

　　长期以来，我国农民收入水平与城镇居民差距较大的原因之一，便是农民仅仅能够得到土地使用权的微薄收入，而对财产性收入中最大的部分——土地出让收入，只能“望梅止渴”。

　　“首先，农村很多问题都与土地相关，这让有关部门感受到了压力；其次，个别地方的农民违法使用土地，这种状态不能再长期持续下去；现在城乡收入差距比较大，政府觉得可以让度给农民一部分利益。”中国人民大学农业与农村发展学院院长唐忠认为，这是允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价的原因。

　　“从理论上来说，市场统一性越强，越有利于提高经济效益。如果把它分割成两个市场，人为的限制就会使一部分土地不能得到有效利用。”党国英说。

　　在市场驱动下，一些地方早早打破了这种限制，大量集体建设用地已经进入市场。

　　国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英曾透露，珠三角60%的建设用地属于集体土地；长三角在上世纪90年代末改制中也有大量集体土地进入市场。此外还有广大城乡结合部地区随着城市规划圈的扩大进入城市，却继续保留为集体建设用地。

　　这些存量的处于经营状态的建设用地，如何进入市场？刘守英等研究者作出的有关广东佛山南海区集体建设用地入市调研报告，似乎给出了解题之道。

　　与依靠征地和土地国有化推动的工业化、城镇化不同，南海区的工业化、城镇化主要是在集体建设用地上展开的。

　　从上世纪90年代初开始，为满足企业用地需求，南海区村组两级集体经济组织以兴办乡镇企业名义申请用地，办理土地使用权证，然后将土地出租给企业投资建设。2012年，南海区工业总产值达到4226亿元，有一半以上的工业用地是集体建设用地。

　　报告指出，南海区已经探索出一条利用集体建设用地推进工业化、城镇化和农业现代化的“三化”新路，建立了包括确权登记、流转交易平台、基础地价体系等在内的集体建设用地入市体系。

　　其中，关于“制定规范流转政策和流程”部分，报告是这样表述的：“广东省人民政府于2005年出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（第100号令）。南海区在此基础上制定了《佛山市南海区集体建设用地使用权出让出租管理办法》和《集体建设用地使用权转让、转租、抵押管理办法》，明确提出农村集体建设用地和国有建设用地的‘同地、同价、同权’，允许农村集体建设用地在市场上可以通过出让、转让、出租、转租和抵押。”

　　作为佛山市政府顾问的党国英也曾在广东做过调研。他向《民生周刊》记者透露，过去集体用地建设流转，往往由村干部决定，“而广东规定，超过一定数量的建设用地入市时，就要上平台公开竞拍，谁出价高就给谁。”

　　“法外经济”救与赎

　　南海等地的实践被一些专家称为“法外经济”，而在唐忠眼中，这属于“超前期试验”，或可称为“探索制度今后改革的方向”。

　　“目前并没有一个清楚的制度框架，所以只能一步步向前推进，逐步发展，逐步调整。”唐忠对《民生周刊》记者表示。

　　刘守英也曾在报告中这样总结：“尽管南海区进行了二十多年集体建设用地进入市场的探索，并且取得了显著成效，但是，地方政策创新和制度试验一直面临难以突破国家大法的困境，给地方发展造成制约。”

　　刘守英所提到的制约，一是由于存在制度障碍，南海区大部分已流转的集体建设用地无法办理产权登记，难以获得物权法律保护；二是由于集体建设用地使用权流转制度不完善，银行一般不愿办理集体建设用地使用权抵押，土地使用者很难靠集体建设用地本身获得融资；三是集体建设用地流转后监管不严，可能会出现“小产权房”。

　　十八届三中全会和中央“一号文件”似乎正在逐步消逐这种困境，专家们对一些细节问题也提出了各自的思考。

　　“在实践当中，经营性建设用地和其它建设用地，两者边界不是很清楚，需要界定。”党国英对《民生周刊》记者表示，他曾与有关部门负责规划的专家讨论过这个问题，对方说在规划的约束性体系当中，本来没有经营性建设用地概念。

　　“集体经营性建设用地是存量概念，还是流量概念？集体今后再开发经营性土地，可不可以把它转为个人用地，这也是政策需要界定清楚的。”唐忠说。

　　在唐忠看来，未来的土地制度可能会越来越复杂。“建设用地是国有或集体所有，农地可能是集体所有个人在使用，如果个人使用的土地进入市场，就会变成一个三元的复杂状态。”

　　本刊记者 赵雪涛

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